行政区划与我国的行政区域经济

摘 要：行政区域经济是我国在特定历史阶段出现的奇异区域经济现象.本文介绍了行政区域经济的概念及其特征、行政区划对区域经济所产生的影响,并从行政区划层面提出促进经济区域化发展的对策,包括改革行政区划体制、建立跨行政区的经济协调机构、经济区域化与城市化结合对行政区划进行适当调整.

关 键 词：行政区域经济　行政区划　城市化

一般来讲,区域经济一直是经济学的研究对象,但从实践来看,在我国转型时期却出现了一种与特定的历史阶段相适应的奇异区域经济现象――行政区域经济.

一、行政区域经济的概念及其特征

(一)行政区域经济的概念

行政区域经济,是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象,是我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中,区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型.行政区域经济与区域经济一体化的概念相对应,同时也与人们通常说的“诸侯经济”有着很大的区别：“诸侯经济”一般被认为是一种带有贬义的经济现象,而行政区域经济更多的是强调在特定时期的一种经济运行状态,不能单一地用“褒”“贬”来形容它.

(二)行政区域经济的特征

1　行政区域经济的行政性

行政区域经济的行政性突出表现在行政区域政府在区域经济发展中起主导甚至是决定性的作用.行政区域是一个与一定等级政府相对应的政治、经济、社会、文化综合体,具有完整而成熟的自上而下的纵向行政管理系统,正是依靠这种系统,才确保行政区域各种功能正常运转.行政区域经济是行政区划对区域经济的刚性约束,因此地方政府为了使自身在区域经济发展中处于有利地位,会争取占用更多的行政区域要素资源(主要是行政等级和地域空间),这样反过来又加剧了行政区域经济的行政性.

2　行政区域经济的封闭性

行政区域经济下的地方政府有着强烈的属地经济观念,它往往以地方政府经济规划为核心,以其管辖的行政区域为边界,有意识地限制生产要素跨区域合理流动、人为地封锁市场,造成区域经济发展的封闭性.这种封闭性存在诸多弊端,例如生产上的重复建设、地方保护主义盛行、全国大市场的分割以及区域经济出现死角等.

3　行政区域经济的两面性

任何事物都具有两面性,所以在评价“行政区域经济”时,要看到消极和积极两方面.诚然,行政区域经济有许多消极影响,即市场分割、重复建设、盲目竞争、地方保护等,所有这些都与区域经济一体化发展潮流相悖.但行政区域经济在其运行的初期和中期阶段,却对地方经济的发展起到了积极作用,正是地方政府发展本地经济的积极性有力地推动了中国经济的高速发展,因为某种程度的地方竞争并不一定是坏事.因此,行政区域经济自身瓦解的过程其实也可以认为是克服其消极影响,发挥其积极影响的过程.

4　行政区域经济的过渡性

从中国行政区域经济的发展过程来看,行政区域经济是特定历史时期的产物,具有过渡性特征.这个“特定历史时期”是指从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的一个时期.在计划经济时期,中国的地方行政区域之间的横向联系发育不足,有的只是与地方经济权力之间的转移.而在市场经济时期,行政区域经济促使地方经济向规模经济发展,这无疑是一种历史性的进步,但行政区域经济中还是存在地方政府行为的异化和权限的扩张,这会造成市场竞争的不公平,从而最终导致行政区域经济的瓦解.

二、行政区划对区域经济的影响

行政区划是国家对行政区域的划分,具体而言,行政区划是国家结构体系的安排,即将领土划分为四级层次、规模不等的行政区域,并在各级行政区域设置对应的地方国家行政机关以实施相应的管理.从理论上讲,行政区域不是经济区域,地方政府也不应该成为经济管理部门,但在中国的实践中,按行政区域划分的行政区域经济却是客观存在的,这在一定程度上反映了行政区划是影响行政区域经济的重要因素.

(一)行政区划内各行政机关对区域经济的影响

一切经济活动都是在特定的经济区域内进行的,它必然受行政区内行政机关的各种行政权力、发展战略和政策的影响.中华人民共和国宪法明确规定了县级以上各级人民政府依据法律管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业、民政等工作,制定、落实国民经济和社会发展计划、财政预算、组织重点项目的实施.由此可见,行政区划必然对区域经济的形成和发展,行政区域内资源的开发利用,经济结构的调整和布局产生巨大的影响.

(二)行政区划内地方政府绩效对区域经济的影响

中国是集权制国家,过去长期实行计划经济体制,国家的经济发展计划特别是地方经济发展,都是通过各级行政区域的政府安排并实施的.而改革开放以来,在由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中,地方政府的经济权力大大加强了,因而行政区域的经济功能不断强化,与西方市场经济国家明显不同的是政府在区域运行中起着中枢的作用.各级政府管辖的行政区域内的经济发展状况已成为上级政府衡量下级政府工作好坏的极重要标志,从而形成中国特有的“行政区域经济”现象.

(三)行政区划对行政区域经济来说是一把双刃剑

一方面,如果行政区划以一定的经济区划为基础,使行政区划与经济区划的优势相结合,那么行政区划的设置及其调整就能推动行政区域经济增长与发展；另一方面,行政区划作为行政建制的空间投影,犹如一堵看不见的墙,对区域经济一体化的消极影响也是十分明显的.因此.发挥行政区划经济功能,必须认识到行政区划对行政区域经济增长与发展的消极影响,充分发挥行政区划对行政区域经济增长与发展的重要作用.

(四)行政区划对行政区域经济的包容性影响

行政区划纵向管理层次使行政区划内纵向管理区域的经济要素和经济活动向一体化方向演进,从而决定了不同种类行政区域经济之间具有包容性,而这种包容性又进一步促成了行政区域经济板块的形成.在板块范围内不同种类的行政区域经济类型可以说是相互影响和制约的.例如,省域经济的发展战略影响着市、县、乡、镇经济的发展；当然,受行政隶属关系的制约,上一级行政区域板块也在一定程度上制约着低一级行政区域板块的创新发展.

三、基于行政区划层面促进经济区域化发展的对策

就目前情况来看,我国区域经济发展主要是各行政区之间经济发展的相互协作和联合,行政区划设置是否科学和合理,直接影响到区域经济的正常发展.因此,必须通过行政区划改革来纠正与经济一体化发展相悖的行政区经济.

(一)改革行政区划体制

当前,我国行政区划设置上存在许多问题,例如现行的省级行政区划单位数量偏少,各行政区域所辖地域面积相差悬殊,这就极大地助长了区域经济分割,造成各区域在经济发展中的地位不平等.基于这个问题,杨龙曾提出行政区划改革的思路,即“应突破目前行政区划的基本单元,以经济区域化发展为依据,在三个层次上设立新的行政区,包括跨省的行政区、省内跨地县的行政区、跨临近省县处于几个省交界地区的行政区”,对于这种构想,我认为在省内建立跨地县的行政区更具可行性.省内的经济局部区域化现象符合经济区域的同质性、联系性,经济管理的合理性等要求,并具备连片区域与其他必要的物质要素,应该得到相应的发展.但这种经济区域的形成与发展一直以来却受到现行行政区划的限制,主要是来自省内地市级或地区行政权力的阻力.因此,省内应设置与局部经济区域相应的一级行政区域,其地位在省以下,省辖市以上,应为副省级.具体方式既可单独设立一级机构,也可把原来的省辖市升格,原来的计划单列市明确为副省级.副省级地位使这些行政机构能够克服来自区内地方政府的抵制,顺利推进区域经济发展.

(二)建立经济协调机构

行政区域经济的形成说明行政权力在区域经济发展中发挥着重大作用,因此,建立经济协调机构,可以说是从行政权力结构的调整人手来解决行政区域经济问题.中国实行省制已有上千年,省已经不仅仅是一个行政区划,它已经形成一种地域概念和文化意识,所以取消省制或重新划省都会遇到来自社会心理方面的抵制.因此,可以削减省的一部分权力,其中主要是经济管理方面的权力,同时,把削减出的这一部分权力集中到高于省级政府的行政协调机构,由该机构统一筹划本区域的经济发展.这种次的行政协调权力可以避免目前存在的省行政区域经济现象,解决省行政区域之间的重复建设问题,实现区域内资源配置的优化和产业结构的合理化.

但必须指出,这是在市场经济尚未充分发育成熟情况下的一种过渡性的制度安排,对经济发展协调机构职能的设置,要侧重于协调制定区域经济共同发展战略并组织实施,以及协调处理区际利益冲突、对侵害区域共同发展利益行为进行调查和处理等方面,特别应注意的是要防止行政协调机构职能膨胀,防止其演变成新的封闭型行政――经济利益主体.

(三)经济区域化与城市化结合对行政区划进行适当调整

近年来,中国经济高速发展,随之而来的是城市化进程的明显加快.在分析中国未来发展走向的时候,必须考虑到城市化的方向和进程,以城市化的推进为动力,将经济的区域化与城市化相结合.在城市经济圈形成以后,对行政区划进行相应的调整,以适应城市群形成和发展的要求.处于经济的动机,相邻地域的地方政府自发产生联合的要求,目的是各方的互利.如今经济的区域化主要发生在地理位置接近、产业互补性强的地区,基于这个方向的发展,目前与经济区发展最为接近的构想是建立跨省的经济区,在城市化进程中促进区域经济的发展.