《武器贸易条约》判进程

【内容提要】尽管国际社会管理常规武器非法转让的努力从未停止,但相关的成就却乏善可陈.作者回顾了联合国武器贸易条约历时六年的制定进程,并深入考察了中国在此期间的立场演变,即从最初的迟疑逐渐向积极支持和参与谈判的转变.中国的立场转变非常明确地体现在2012年7月联合国《武器贸易条约》外交大会的具体谈判中,特别表现为其灵活性和建设性.尽管《武器贸易条约》的缔结最终因美国反对而失败,但中国及其他国家的后续努力仍推动了2013年3月18―28日的条约终期谈判得以举行.尽管仍面临严峻挑战,但中国的建设性态度必然会贡献于更大的集体努力,以全力解决谈判遗留的关键性问题,力争早日达成一项强大而有力的《武器贸易条约》.

【关 键 词 】武器贸易条约 谈判 中国 立场演变

【作者简介】伊丽莎白柯卡姆（Elizabeth Kirkham）,更安全世界小型武器与转让管控顾问；刘毅强,柬埔寨红色高棉特别法庭法律顾问；汤潇敏,更安全世界中国项目成员

【中图分类号】D815

【文献标识码】A

【文章编号】1006-1568-（2013）02-0052-66

纵观20世纪,关于武器管控的全球性协作侧重于对非常规武器或大规模杀伤性武器（Weapons of Mass Destruction）的管控.时至今日,化学和生物武器已基本上被国际法完全禁止,也受到国际法的严格规范.相比之下,国际社会对常规武器的管控却存在重大欠缺.常规武器小至大到导弹,甚至涵盖诸如直升机和装甲车之类的作战平台.由于缺乏有法律约束力的国际协定,这些武器可以轻而易举地在世界范围内流动.倘若使用不当,这些武器将加剧武装冲突、导致人员伤亡、阻碍社会发展,并会对地区乃至全球安全形势造成巨大威胁.越来越多的人意识到,常规武器每年都会造成成千上万人的丧生,而它们才是某种意义上的“大规模杀伤性武器”.

实际上国际社会管控常规武器的努力从未中断.联合国在1980年敏锐地抓住了冷战缓和的机会,艰难达成了《禁止或限制使用某些可被认为具有过分伤害力或滥杀滥伤作用的常规武器公约》（一般称为《特定常规武器公约》）.该公约是一个“总条约”,在这个公约的框架下,关于特定武器的专门协定可以用议定书的形式来缔结,如与该公约同时通过的《关于无法检测的碎片的议定书》、《禁止或限制使用地雷（水雷）、诱杀装置和其他装置的议定书》和《禁止或限制使用燃烧武器议定书》.这三份议定书分别禁止使用产生无法用X射线检测到的碎片伤人的武器；规制地雷、饵雷和其他爆炸性装置的使用；以及限制燃烧武器的使用.该公约的第四和第五议定书分别于1995年和2003年通过,前者禁止使用和转让专为造成永久失明而设计的激光武器,后者规定各国应建立法律框架,尽可能减少战争遗留爆炸物的战后威胁和影响.因为在《特定常规武器公约》框架下寻求各国对某些常规武器达成共识的确具有相当难度.国际社会在一些国家的推动之下又在该公约以及整个联合国框架之外进行谈判,于1997年达成了关于《禁止杀伤人员地雷公约》（又称《渥太华公约》或《禁雷条约》）和2008年的《集束公约》.这两个公约分别禁止了在一切情况下使用、储存、生产、发展、获取和转让杀伤人员地雷和集束.

虽然这些条约禁止了很多种类的常规武器的使用,但其共同特点是只是试图解决了一小部分武器的合法性,而对其他诸多种类武器获得渠道的合法性未作任何规定.这些常规武器本身并不是非法的,相反它们大多有合法用途,包括用于执法和国防.因此,禁止使用这些武器并不是也不可能是解决的办法.需要做的是在全球范围内管理所有常规武器的获取途径,也是说在满足什么样的条件下必须停止武器转让.正是在这一意义上,联合国《武器贸易条约》（Arms Trade Treaty）的谈判应运而生.

本文首先回顾联合国《武器贸易条约》的谈判进程.从2006年12月18日联合国大会通过第61/89号决议,至2012年12月24日联合国大会决定于2013年3月召开《武器贸易条约》终期谈判,其间历时仅仅六年.在这六年中,联合国成员国展开了一系列讨论.初期的讨论主要集中在《武器贸易条约》是否确实可行；之后则以政府专家小组的形式；2012年7月,各国就联合国《武器贸易条约》的制定问题,进行了为期四周的谈判.

本文的核心目的是考察中国在联合国《武器贸易条约》谈判过程中的政策立场演变.笔者认为,中国经历了一个从最初的迟疑逐渐向积极支持和参与谈判转变的过程.尽管在进程初期,中国对相关的联大决议投了弃权票,但始终认真参与了该进程所有活动.如果说中国最初对该条约的必要性尚存怀疑的话,那么随着联合国《武器贸易条约》筹备委员会工作的展开,以及2012年7月外交大会的临近,中国的立场逐渐转变.自第二次大会筹备工作开始,中国代表团转而采取较为务实的态度,不仅明确表达自己对条约的立场,也更积极加入到条约内容的讨论之中.继公开表示对条约谈判的支持后,中国更是在最近的一次联大相关决议表决中第一次投了赞成票.

基于上述讨论,本文重点回顾了2012年7月联合国《武器贸易条约》外交大会的谈判过程.在概括分析谈判期间争议较多的关键话题的同时,重点分析中国代表团在谈判期间富有建设性的表现.同时,作者们还就7月外交大会的成果文件《武器贸易条约》草案案文进行分析,罗列出现有草案优点的同时,进一步指出那些仍有争议的议题.通过解读中方最新的政策声明,作者也尝试分析中国对这些议题的态度.

考虑到联合国《武器贸易条约》终期谈判即将于2013年3月18―28日召开,笔者展望,尽管新一轮的谈判还将异常的激烈与艰难,但与会各方应尽力解决遗留的关键性问题,力争早日达成一项强有力的《武器贸易条约》,以规范全球武器贸易,为世界和平与人类发展提供必要保障.尽管仍面临诸多挑战,中国的建设性态度仍为终期谈判的成功带来了希望. 在第二次筹委会上,中国代表团虽然表示理解“将国际人权法和国际人道主义法”纳入转让标准和风险评估,但强调由于各国参与的国际人道主义法和人权法体系的条约不尽相同,进而其国际义务存在差别,因此要求增加缔约国“根据其作为缔约国的国际文书应承担的相关国际义务”等文字.同时,中方建议将“有助于接受国的正当自卫能力”和“不向任何非国家行为者转让武器”这两个条件纳入转让标准.这两点是中方根据自身军品出口的管理条例而提出的.基于上述立场,中国加入了《武器贸易条约》外交大会的谈判.

在外交大会期间,阿根廷大使罗伯托加西亚莫里坦（Ambassador Roberto Garcia Moritàn）娴熟地组织各成员国就制定进程中的方方面面进行商议和讨论.他不仅有效协调了各种观点和各方利益,而且近乎成功达成《武器贸易条约》,实属罕见.

二、2012年《武器贸易条约》外交大会

联合国《武器贸易条约》会议于2012年7月2日至27日召开.会议期间,成员国就条约内容进行了广泛讨论.会议第一周最初几天的议程本是进行“高层会谈”,由政府部长们和高级官员们阐述其对《武器贸易条约》的看法.但巴勒斯坦的与会身份引起了争议,由此而来的平息努力导致原定会议进程被迫拖延数天.这样,正式谈判在第二周后才得以展开.会议分成两个主要委员会,对关键要素展开讨论：第一主委会磋商条约的序言/原则、目标、宗旨和标准；第二主委会磋商条约的范围、实施和最终条款.尽管之前议定的流程规则规定,主委会的会议将是“公开”的,但随后大会却决定将半数的会议改为闭门会议,这意味着公民社会团体的代表们不能列席这些讨论.第三、第四周期间也召开了一些闭门会议,有的甚至在晚上和周末举行.

外交大会主席没有制定完整的条约草案作为谈判的基础,相反却在7月3日发表一份文件（该文件从2010年7月以来总共进行了两次修改）,大致列出了他认为条约应该具备的关键要素.两个主委会就该文件开始讨论并权衡各方观点,就各自讨论的内容对主席下发的文件进行了修改.

(一)条约谈判的关键性辩论内容

在整个实质性谈判过程中,各国代表团在很多领域都存在重大争议,展开了激烈辩论,并对条约各方面内容进行了严格审查.例如,各国针对条约的目标和宗旨进行了大量的讨论,讨论重点是防止常规武器非法交易和维护人道主义目标与国际法孰轻孰重.关于条约适用范围的讨论最为棘手,主要争论集中在：哪些种类的武器应被纳入条约,以及如何定义条约所针对的武器交易活动.就前者而言,最耗时的争议涉及的归属,以及它是否应该被纳入条约的适用范围.美国是这个问题上最激烈的反对者,坚持认为转让数量巨大且本身就有被再度转让的风险,这意味着无法采用与常规武器相同的方式来管控.而非洲和地区的许多国家都坚决表示,如果不管制转让,条约便名不副实.

关于转让标准的问题也引起了激烈争论.谈判伊始,与会各方就提出了各种级别的管控方案.一级管控方案禁止那些违反国际法的武器转让.但是,究竟哪些行为应被视为非法的问题又引起了另一番讨论.众多的文本草案提出了各种应该禁止的行为,其中包括：违反国际人道法的武器转让,可能破坏联合国武器禁运令或引发国际犯罪的转让,以及可能破坏国际反恐努力的转让,等等.二级管控方案要求各国在批准转让常规武器之前进行风险评估.举例来说,这种风险评估需要评估武器转让是否会导致危害人权和触犯国际人道法的行为.大量的讨论集中在临界标准上,各国政府应基于何种标准,拒绝授权那些可能导致危害的武器转让.包括欧盟在内的部分与会成员国主张,该标准应该基于某种“重大”风险,而其他国家则赞成设定更高的临界标准.管控方案也考虑到了一系列的潜在因素,如“是否会导致腐败行为或影响可持续发展”,这些因素都应该被纳入武器转让过程的考虑当中.此外,武器进口国或出口国为了减少常规武器出口的潜在危害,可能采取某些规避措施.“条约的‘标准’部分是否应该包括有关这些规避措施”的问题也引起了很大的争议.对于那些认为自己主要属于常规武器进口国而非出口国的国家来说,纳入这些条款的影响尤为重大.

对于条约实施和最终条款部分的讨论所引起的争议略显缓和.然而,在涉及反馈报告的要求时,尤其是涉及报告所有转让类型（而不仅限于报告出口）以及将和零部件转让纳入报告体系的可行性和和可取性时,与会各国进行了大量的讨论.规定条约如何生效的条款也引起了广泛的争论.绝大多数成员国主张设置一个数量标准（批准国从30到100个不等）,极少数国家力图纳入定性成分（如,需获十大武器出口国和十大武器进口国批准）.

(二)中国参与外交大会

纵观其在整个外交大会期间的表现,中国代表团的态度是具有灵活性和建设性的.谈判伊始,中国代表团在其发言中便明确了立场.中国认为,“《武器贸易条约》的首要目标是通过规范武器贸易行为,防止和打击非法武器贸易,维护全球和地区稳定.”关于条约适用范围,中方的立场是应“优先考虑纳入国际上有明确定义、各国普遍认可的有关常规武器类别.”中国代表团就自己关切的问题表达了立场,也就部分内容做出了妥协.尽管不主张“纳入太多有争议的武器和交易类型”,但中国代表团没有再次提到轻小武器应由其他渠道进行管控,也没有就轻小武器纳入条约管控提出反对意见.而在转让标准方面,因为谈判中关于不同级别管控方案的设计已经采纳了中方先前提出的建议,如增加缔约国“根据其作为缔约国的国际文书应承担的相关国际义务”,因此中国代表团在公开辩论中表现得相当积极.

随着谈判的推进,中国代表团在之前两个并没有太过引起关注的问题上坚持了自己的立场.为使执行共同防务政策的欧盟能够成为《武器贸易条约》的缔约方,欧盟国家在谈判中提出,希望条约增加地区国际组织能以一个单独国际法主体的名义签订最终《武器贸易条约》的条款.对此建议,中国代表团以国际条约的谈判中从来没有类似先例为由表示反对,尽管该意见最终被采纳.中国代表团的另外一个要求是将联合国宪章第2条第7款,即是宪章中的“不干涉在本质上属于任何国家国内管辖范围的事务”原则纳入《武器贸易条约》文本中.这一原则也是中方根据自身军品出口的管理条例而提出的,并且从《武器贸易条约》谈判进程开始以后的历次会议中都强调将这一原则应用到武器贸易的国际规制中.在经过成员国一番讨论之后,中方的意见被采纳,而这一条款最终被载入条约草案的原则中.