中国银行改革的路径:金融政治经济学视角

[摘 要]通过构建金融政治经济学的分析方法,对中国金融改革的发展路径能够认识得更加清晰.由于银行主导型金融模式的确立,银行成为了金融改革的核心内容,银行独立性的确立、商业银行市场化的运作模式成为了金融改革的主要发展脉络.当前,在银行机构职能基本完善的情况下,利率改革已经成为了决定金融改革继续推行的重要突破口,但由于各种因素的制约,利率市场化必然遵循着渐进式的特征.

[关 键 词 ]金融改革；银行；商业银行；利率市场化

[中图分类号]F832.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）03-0088-05

当前,中国正在启动以市场化和自由化为核心的金融改革,商业银行改革是其中的关键环节.由于中国商业银行所处制度环境及其复杂,甚至会受到社会传统、行政机构等因素影响,基于金融政治经济学视角进行分析非常必要,这样才能更加充分理解中国商业银行改革所存在的深层次问题.

一、银行主导型金融改革

1984年,中国正式确立了二级银行体制,其目的是使银行和商业银行各司其职,适应经济市场化转型.此后,金融市场的建设也提上了日程,1985年中国放开了对金融产品交易的管制,银行间同业拆借、票据贴现、大额定期可转让存单等金融市场逐步建立,企业债券、金融债券、企业股票也开始以市场化模式进行交易和投资.此后,上海证券交易所、深圳证券交易所以及中国外汇交易中心的建立,标志着金融市场的建设已经全面展开.显然,在金融改革的初期,金融市场建设的步伐很大.与之相比,中国的银行体系改革明显落后.

在中国金融改革的模式中,商品市场化是实融市场化的条件,国有企业改革则是商业银行改革的条件.因此,金融市场和商业银行改革的快与慢,并非仅取决于金融体系本身,而是取决于整体经济改革的进度和模式.如果商品市场化先实现,则金融市场起步就早,而如果企业改革先完成,则商业银行就能较快进行股份制改造.曾经有著名学者这样评价,“作为公认的难度最高、风险最大的改革,竟然走在经济体制改革的前列,把过去认为容易得多的企业改革远远抛在后面,的确出乎许多经济学家的预料”.[1]中国市场化改革方向确立后,仅仅是商品市场化改革的成功,生产要素市场化仍然显得任重而道远,其中包括土地、资金、劳动、技术等生产要素在内的诸多市场化运作面临着极大的挑战.因此,金融市场建设方案很快就提上了日程,并且也开始了实质性的进展.

不过,从金融市场与商业银行之间的关系看,尽管金融市场建设步伐明显快于商业银行改革,但并不能由此否认银行在中国金融改革中的重要地位和作用.

中国的金融体制面临着发展模式的选择,是选择美国、英国的市场主导型,还是选择德国、日本模式的银行主导型.事实上,无论是金融市场,还是商业银行,都是作为联结资金融通的相似度检测机构.格利和肖在《金融相似度检测和储蓄—投资过程》中,定义了盈余与赤字单位、初级和二级市场、直接和间接融资等一直沿用至今的金融术语,并指出不同的金融相似度检测能够提供不同的资产,而投资者对不同资产的需求就产生了不同的金融相似度检测.[2]随着交易成本和信息经济学在金融理论中的应用,不同金融相似度检测发展模式得到了更为合理的解释.由于在资金盈余者和资金赤字者之间存在着信息不对称,每一笔贷款业务的签订都需要一定的交易成本,商业银行的业务功能具有规模经济的特征,在获取贷款者信息、提供专业化合同、维护借贷信用等方面拥有规模经济效应,能够降低交易成本、克服信息不对称,银行作为联结储蓄者和贷款者之间的金融相似度检测具有明显的优势.因此,无论是市场主导型的英美模式,还是银行主导型的日德模式,在早期金融体系中都是由商业银行主导资金流向.随着信息技术不断进步,金融市场的交易成本也不断降低,当其在融通资金方面的优势超过商业银行时,金融市场就进入了快速的发展期.美国和英国的金融市场才在商业银行的支持下发展壮大起来.美国经历了商业银行混业经营的繁荣时代,银行将吸收的储蓄投资于金融市场,企业则通过发行股票和债券在市场上融资.随着资金逐渐从银行体系转向金融市场,金融模式也从银行主导型转变为市场主导型.日本和德国之所以一直保持银行主导型金融模式,与其实行的主银行制密切相关,由于商业银行持有企业股票,银企关系非常密切,主银行制显著提高银行在企业融资方面的重要地位,银行主导型的金融模式才得到了不断的巩固和延续.

金融模式的选择取决于两个因素：一是要看是否有利于金融信息的获取,以及交易成本的降低；二是要看经济体制与金融模式之间的是否协调.从全球观点看,通信和信息技术的发展对金融领域的制度安排产生了两方面影响：一方面关于公司企业的金融数据的各种数码信息越来越容易得到,使得反映在投资银行、基金、市场经济人和证券分析业务中的各种市场导向型的金融技能不断升值；另一方面,同样的因素也使得那些不易数码化的信息的潜在价值上升.[3]显然,信息技术和金融创新的进步有利于金融市场的发展,金融模式沿着这种路径发展,很容易从银行主导型逐渐转变为市场主导型.但这仅仅是金融体制选择的技术性基础,从日德模式和英美模式的金融体制发展历程看,无论是银行主导型金融模式,还是市场主导型金融模式,都有其存在的客观依据,需要与社会经济体制相匹配,才能使金融相似度检测的资金配置功能发挥好.

中国在金融改革启动后,金融体系中的信息技术比较落后,资金规模显然无法与银行体系相比,国有商业银行与国有企业之间的关系极为密切,虽然没有实行主银行制,但商业银行在获取企业信息方面具有得天独厚的优势.同时,社会资金也呈现出向商业银行汇集的倾向,政府、企业、居民都在银行开设储蓄帐户,金融市场的筹资功能则显得非常薄弱.此外,政府参与商业银行决策的现象一直存在,与金融市场相比,政府通过干预银行业务来实现既定发展目标的模式更加直接有效,这也是银行主导型金融发展模式在中国更受青睐的重要原因.因此,商业银行成为了中国金融模式中的核心. 二、商业银行渐进式改革

中国四大国有商业银行最初设立时具有一定的专业性,随着金融改革的展开,工商银行、中国银行、建设银行、农业银行也不再按照原有的归口行业发放贷款,相互之间业务出现了交叉和竞争.但四大国有商业银行各自的主要业务仍然集中在传统领域中,并且各自拥有贷款相对集中的行业,当时的贷款业务仍处于国有银行占据主导的局面,具有一定的垄断特征.随着交通银行、中信银行、光大银行、华夏银行、招商银行等股份制商业银行的成立,中国金融机构已经呈现出逐步多元化的发展态势.此外,中国众多股份制商业银行已经涉足国内储蓄贷款业务,但是由于当时四大国有商业银行吸收了绝大多数的存款,其他商业银行没有实力与其竞争.在这种金融格局下,国有商业银行在业务经营方面缺少竞争压力,也没有真正实现市场化运作,虽然成为了金融主体,但反而减慢了市场化金融改革的整体步伐.

不仅在打破国有商业银行垄断地位方面缺乏动力,商业银行行政化的倾向也越来越严重.在当时的国有体制下,商业银行的自有资金依靠财政拨款,尽管吸收了大量的居民储蓄,但储蓄者无法对贷款方向产生任何影响,银行在发放贷款方面仍然要受到政府的干预.由于各级政府对商业银行业务经营的干预,国有商业银行无论在机构设置,还是在业务经营方面,都更像是机关,而非从事金融业务的企业.就连商业银行的机构设置也基本按照总行、省、市、县模式层层设置的,而每级分支行都与地方政府有着千丝万缕的联系,每当政府财政紧张,无力支持地方经济发展时,就要求银行给企业发放贷款.这些属于政策性贷款的项目,本应由财政部门予以提供,或者由财政给予银行提供利率补贴,以弥补当时银行在发放贷款方面的亏损.事实上,不仅银行在利息方面无法获得补贴,就连本金都很难收回.由于这些贷款大多没有经过谨慎的论证和评估,有些濒临破产的国有企业也能够通过政府的指导获得银行贷款,贷款归还的难度极大,特别容易形成不良债权积累在国有银行体系之中.

在这种情况下,国有商业银行自然无法成为自主经营、自负盈亏的金融主体,实行国有商业银行的股份制改造非常必要,但却需要一系列前提条件.首先,国有企业的改革必须顺利推行,并且彻底解决积累在国有商业银行体系中的不良资产,为国有商业银行走向市场化减轻负担；其次,需要建立较为完善的财政税收体制,避免银行贷款“财政化”倾向,使银行存款、贷款业务真正做到市场化运作,才能使国有商业银行成为合格的金融机构；再次,政府职能需要从指令性和指导性的计划经济模式中彻底走出来,把银行塑造成金融企业,防止商业银行业务功能“行政化”倾向；最后,改变国有商业银行的垄断局面,必须发展多种所有制的金融机构,尤其要促进各种股份制商业银行的发展.

1993年的十四届三中全会上,提出一整套解决问题的办法,包括转换国有企业的经营机制,积极培育包括债券、股票等有价证券的金融市场,提出逐步实施分税制改革,建立养老医疗等社会保障制度.此时,中国几乎同时启动了财政、企业和金融改革,财政改革主要在于理顺和地方的关系,按照分税制的原则,确保财权和事权相匹配,企业改革则注重所有制关系的调整,目的是厘清国家和企业之间的关系,金融改革突出表现为建立独立的银行体系,完善金融市场的功能.这说明,财政改革和企业改革共同构成了金融改革的前提条件,银行和商业银行必须摆脱原有的各种束缚和羁绊,中国才能实融改革的全面深化.

1994年,为了减轻国有商业银行在政策性贷款方面的压力,中国专门成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性金融机构,对需要给予信贷支持的特定行业发放贷款,这样就避免了政策性贷款与商业贷款混杂的局面,既有利于促进特定行业发展,也有利于为商业银行减轻负担,为未来市场化改革提供前期准备.但由于国有企业改革的艰难超乎所有人预料,商业银行贷款的增长速度远远超过了经济增长的速度,直接导致银行资产质量的下降,也是不良债权形成的源泉.商业银行实质性的改革并没有取得进展,国家只能不断的为商业银行注入资本金,渐进式的商业银行改革之路从此开始.

不过,企业改革并非拖累商业银行转型的唯一因素,也不能由此认为中国银行体系完全是低效率的,只能说明在微观方面商业银行存在低效率.有研究认为,如果离开对一个转型国家经济总体发展水平和人们收入水平及金融需求层次的总体动态把握,不从国有金融相似度检测产生与]进的内在逻辑出发,就很难全面洞察和准确把握转型经济的金融相似度检测尤其是国有金融相似度检测的特征、效率与]进路径.[4]虽然在贷款方面,商业银行大部分贷款都发给了效率不高的国有企业,但在动员储蓄方面,国有商业银行却有着得天独厚的优势.商业银行的资产和负债基本能够反映整个社会的资金供求状态,从资金的供给角度看,商业银行的自有资金比率并不是很高,主要来源是居民和企业的存款,由于中国民众所特有的高储蓄倾向,居民存款已经超过企业存款,成为中国资金供给最为主要的力量.并且,与企业存款相比较,居民储蓄具有非常好的稳定性,商业银行所从事的零售业务是最为稳定的储蓄来源.从中国经济发展历程看,尽管在居民、政府、企业三部门中,居民的储蓄率最高,但中国居民储蓄率却不断呈现出下降的态势.[5]因此,在中国稳定居民储蓄是非常重要的任务,这不仅仅涉及到商业银行的资金来源,更会影响到整个中国的宏观货币形势.在经济改革的过程中,必须充分动员国内的储蓄资金,以此来支持整个国家的经济增长.从动员储蓄这一宏观视角看,中国商业银行实行渐进式转型具有一定的合理性.国有商业银行的所有制模式,再加上国家屡次为四大国有商业银行注入资本金,中国的银行信用已经非常接近于国家信用,这对于稳定储蓄具有非常重要的作用.

需要强调的是,渐进式的商业银行改革并非停滞不前,动员储蓄的优势,与不良债权的劣势,二者之间如何权衡利弊,始终在考验着金融改革的决策者.1997年东南亚金融危机给中国的银行体系敲响了警钟,虽然没有受到金融危机的直接冲击,但中国商业银行的不良债权比率已经远高于国际上公认的风险水平.中国在专门成立长城、信达、华融、东方四家资产管理公司接管四大国有商业银行的不良债权后,仅仅过了几年的时间,不良债权比率又回到了高位.国有商业银行“大而不倒”的现象,迫使中国商业银行转型开始步入了更加实质性的阶段.将国有商业银行塑造成金融市场的主体,主要有两种办法：一是需要进行彻底的产权改革：二是需要引入合理的市场竞争. 在产权改革方面,由于国有商业银行集中了大部分金融资产,关系到整个国民经济的安全运行,稳定性和安全性是压倒一切的首要原则,尤其是要保证存贷款规模,才能在较为宽松的条件下进行股权改革.显然,需要维护国有商业银行的规模优势和政策倾斜,银行业仍然存在高度集中的局面,工、农、中、建四大银行基本占据了大部分市场份额.国有商业银行实现彻底的非国有化显然是不现实的,但改变国有商业银行的单一产权结构非常必要,企业化的银行治理结构和运作机制自然成为主要目的.

与此同时,众多中小金融机构发展却步履维艰,放松行业进入管制,以市场竞争提高金融效率是解决问题的必要条件.从金融资源配置的角度看,在中小企业已经成为经济发展、就业、缴纳税收的主力军时,却无法得到足够的信贷资金支持,导致信贷资金的低效率配置.而以国有商业银行为主的金融模式最大的弊端在于,银行业结构与企业结构之间存在冲突,直接导致中小企业融资困难.[6]发展多种所有制结构的中小金融机构是这一难题的关键,既有利于促进中小企业发展,又有利于创造更加具有竞争活力的金融体系,城乡信用社、城市商业银行、区域性股份制商业银行都属于这一行列.[7]

产权论和市场论之间存在着一定的矛盾,前者要求继续给予国有商业银行经营上的优势,以此来积累利润,甚至需要国家继续注资消化不良债权,而后者则会对国有商业银行形成外部的竞争压力,分流储蓄和贷款的流量.考虑到中国商业银行的主要利润源泉就在于存款和贷款之间的利息差额,这无疑将降低国有商业银行的利润水平,从而恶化产权改革的宽松环境.2001年中国加入世界贸易组织后,承诺五年内国内金融业对外资银行开放,对于商业银行的产权改革而言,既是机遇又是挑战.外资银行的进入有利于加快国有商业银行改革的步伐,而激烈的竞争又会使股权改革面临极高的风险.在这种情况下,中国选择了相对折中的方案,鼓励中小金融机构发展,但金融业对外资采取不完全开放.当前,国有商业银行的改革既处于不断增大的市场压力中,也处于国家对其提供的隐性担保和补贴中,这使得曾经饱受不良债权困扰的国有商业银行迎来了难得的发展时期.近年来,银行信息技术的广泛应用,极大的降低了人力成本、信息成本和写作技巧费用,自动柜员机、网络银行、银行等模式极大的降低了储蓄贷款业务的经营成本,国有银行最为明显的特征也从高不良债权转变为高利润水平.同时,也暴露出国家国有商业银行改革的新问题,巨大的市场份额使国有商业银行处于绝对优势的市场地位,各种收费名目层出不穷,怎么写作效率饱受诟病,反而成为国有商业银行需要解决的新问题.此时,以市场竞争推动中国商业银行体系转型的呼声已经越来越高涨.

三、商业银行改革与利率市场化关系

中国金融改革任重而道远,许多方面都亟待完善,但作为银行主导型的金融体制,无论是银行调控货币,还是商业银行的储蓄贷款业务,利率都是非常重要的金融变量.利率市场化对于增强货币政策的灵活性和有效性具有非常重要的作用,对于促进商业银行体系转型也具有非常明显的作用.利率决定机制已经成为中国金融改革能否继续的决定性环节,利率市场化的任务也开始显得愈发迫切,但改革却始终难以全面展开.

1992年十四届三中全会《决定》就曾经提出,“银行按照自己供求状况及时调整基准利率,并允许商业银行存贷款利率在规定幅度内自由浮动”；1992年12月《国务院关于金融体制改革决定》又提出,“中国人民银行制定存、贷款利率的上下限,逐步形成以银行利率为基础的市场利率体系”.利率市场化的任务已经提出整整二十年,但在复杂的利率种类中只有少数利率实现了市场化运作,大多数利率仍然由银行决定.中国利率体系非常复杂,在银行利率体系中有存款准备金利率、再贷款利率、再贴现利率,而在商业银行体系中有银行同业拆借利率、存贷款利率等.按照市场化程度进行划分,处于严格控制的利率主要是存款利率,贷款利率则正在逐步尝试市场化运作,而银行间同业拆借利率、企业债券利率等已经实现市场化运作,央行利率中仍然存在非常明显的非市场化特征.

1998年,中国人民银行对存款准备金制度进行改革,但仍然对商业银行在银行的存款准备金支付利息,纵观世界发达国家,存款准备金利率都非常低,甚至是零利率.中国这种独特的做法事实上在为商业银行提供补贴,但在一定程度上也增大了商业银行缴纳准备金的倾向,中国超额存款准备金长期存在,其中非常重要的原因就在于此.在一些时期,商业银行甚至出现“惜贷——超存”的现象,即宁愿把资金存在银行准备金账户上,也不愿意发放贷款,因为前者获得的利息收入更为稳定.超额存款准备金的存在还给银行货币政策操作带来了极大的难度,调高法定存款准备金的紧缩措施,经常会由于商业银行拥有超额存款准备金而失去力度.存款准备金作为货币政策工具中的“重型武器”,在中国货币政策中经常频繁出现,而在经典的教科书中大多都有谨慎操作的表述.例如,“变动存款准备金的作用十分猛烈,一旦准备率变动,所有银行的信用都必须扩张或收缩.因此,这一政策手段很少使用,一般几年才改变一次准备率.”[8]以及,“以改变法定准备金率的方式来使货币供应作小幅度调整是不易的.”[9]还有,“但是,尽管它是有力的,联邦储备系统并不是经常使用这个工具.”[10]

再贷款利率与再贴现利率都由中国人民银行决定,二者密切相关,一般再贴现率略低于再贷款利率5～10个百分点.在金融市场发达的国家,再贴现率往往被作为基准利率,银行以此来作为调控货币的杠杆.美国经常以调整基准利率的方式来提高或降低整体利率水平,而在中国则是直接调整存贷款基准利率,这种干预方式固然直接有效,但利率却无法真实反映资金的供求状况,容易造成资金市场扭曲和错位.缺少市场化运作的基准利率是制约货币政策准确性的重要因素.当前中国最能反映资金状况的基准利率参照系仍然是银行间同业拆借利率,早在1996年这一利率就实现了市场化运作,也经常被看作是货币宽松或短缺的风向标,但由于参与者主要是商业银行等金融机构,对于储蓄和投资的影响较小,只能反映短期内金融体系资金供求状况,很难全面反映整个社会的中长期货币信贷情况,也无法以此准确衡量商业银行的存贷款利率水平. 从商业银行改革方面看利率市场化则具有明显的矛盾性：一方面利率是银行体系开展竞争的前提条件,是商业银行转型继续深入的必要条件；另一方面,利率市场化的进展也受商业银行转型的制约,在商业银行没有实现完全转型的条件下,很难全面推行利率市场化.利息是银行利润的源泉,“银行一方面代表货币资本的集中,贷出者的集中,另一方面代表借入者的集中.银行的利润一般地说在于：它们借入时的利息率低于贷出时的利息率.”[11]在中国,这种特征尤为明显,商业银行盈利主要依靠存贷款利息之间的差额,如果存贷款利率同时进行市场化运作,竞争的结果必然是存贷差缩小,这无疑将会对商业银行经营产生巨大的压力.因此,中国一直在尝试存贷款利率的单边浮动,即在基准利率条件下,允许贷款利率上浮和存款利率下浮,这样做的目的无疑是为了增强中国金融体系的稳定性和安全性.如果允许贷款利率下浮,激烈的市场竞争将降低银行业盈利能力,不利于商业银行体系的稳定.如果允许存款利率上浮,那么高息揽储的现象所造成的恶性竞争同样会威胁中国金融安全.显然,利率市场化的推行受制于金融改革,尤其是国有商业银行市场化改革,必然成为利率市场化的先决条件.

可见,在当前中国商业银行改革的进程中,错综复杂的利率体系已经成为非常关键的决定因素,未来金融改革亟待突破的就是利率市场化.当然,这方面的改革也必然会秉承着中国金融改革的一贯性特征——稳中求进.

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The Development Path of China's Financial Transition：

A Perspective from Political Economy of Finance

Wang Zhiyuan

（Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100007,China）

Abstract：It is sure that through the analysis methods of political economy of finance,the development path of China's financial transition can be recognized more clearly. Because of the establishment of the bank-based financial model, banks he bee the core of financial reform,and the establishment of central bank independence and market-oriented mode of the operation for mercial banks he bee a major development context of the financial transition. At present,as the functions of banking institutions are basically stable, the interest rate reform has bee an important breakthrough for the implement of financial transition. However, due to the limitation of various factors, the interest rate marketization is bound to follow a gradual way.

Key words：financial tranormation；the central bank；mercial banks；the interest rate marketization

（责任编辑：张丹郁）