关于农业大县惠农补贴发放工作的和

摘 要： 近年来,惠农补贴政策在统筹城乡发展、确保粮食安全、促进农民增收方面的作用越来越突出,但在政策实施中,仍然存在补贴项目多、补贴标准低、兑付程序复杂、工作成本高、粮食种植效益下降等问题,因此,深入研究农业大县惠农补贴政策的实施情况、实施效果以及存在的问题,有效探索整合粮食补贴项目,改革发放方式,积极完善配套政策,努力实现农业生产的稳定发展和农民群众的持续增收显得尤为必要.

关 键 词 ： 惠农补贴； 发放管理； 探索

中图分类号： C91 文献标识码： A 文章编号：1009-8631（2010）06-0165-02

近年来,国家对“三农”高度重视,在“多予少取放活”方针指导下,城市支持农村、工业反哺农业、统筹城乡发展的各项措施不断加强,各项惠农补贴政策不断得以实施,补贴范围不断扩大、补贴项目不断增多、补贴种类和补贴资金数量逐年增加.这些惠农补贴政策的落实,促进了农民增收,维护了国家粮食生产安全,促进了农村社会的稳定,推动了农业农村经济社会的快速发展.县级部门作为贯彻落实各项惠农政策的基层单位,处在惠农补贴实施的第一线,执行并实施好各项惠农补贴政策,责任重大.大荔县是一个典型的农业大县,农业人口多、耕地面积大、农产品资源丰富,各种补贴种类相对齐全,如何贯彻并实施好各项惠农补贴政策,大荔县进行了一些积极的探索和思考.

一、大荔县基本情况

大荔县地处陕西关中平原东部,是黄、洛、渭三河汇流之地,素有“三秦通衢”、“三辅重镇”之称.地貌分为黄土台塬、渭河阶地、洛南沙苑、黄河滩地四个类型,县域面积1776平方公里,耕地面积9.3万公顷,全县辖26个乡镇,415个行政村,总人口72万人.2009年全县地方财政收入为5450万元,财政支出10.97亿元,2010年我县财政一般预算收入为7000万元,2010年预计支出将接近12亿元,主要依靠上级转移支付,属典型的农业大县、财政穷县.在税费改革之前的几年间,大荔县每年向农民群众征收各种税费近亿元.在国家逐步取消各种农业税费,并实施惠农补贴政策之后,我县农民群众享受到的惠农补贴政策已增加到十多项,2009年我县就发放各种惠农补贴两亿多元.各项惠农补贴政策的贯彻落实,维护了我县15万余户农民的切身利益,保证了我县粮食播种面积每年都能稳定在50万亩以上,促进了农民增收,对全县农村社会稳定和农村各项事业的发展发挥了积极的推动作用,同时对保障国家粮食安全、贯彻“三农政策”和构建和谐社会具有十分重大的意义.

二、完善惠农补贴管理与发放工作的几个阶段

(一)相对分散的粗放型管理阶段（1999年至2004年）

在国家惠农补贴政策出台的初始阶段,根据每一项惠农补贴资金的不同特点,我县采用“县级财政部门―县级主管部门―乡镇―农户”、“县级财政部门―乡镇财政所―农户”和“县级财政部门―乡镇农村信用社―农户”三种模式共存的补贴发放方式,在补贴资金的发放环节,主要以方式发放为主.这一阶段的补贴管理发放工作,由于部门之间缺乏配合,责任划分不明确,发放环节多,加之对各种补贴基础资料的核查不准确,同时监管措施不尽到位,导致补贴资金运行时间长、使用效益不高,同时出现很多的困难和问题,群众事件也时有发生.

(二)探索实施“一折（卡）通”发放阶段（2005年至2007年）

为了确保补贴资金发放到户,2005年,我县出台了《大荔县涉农补贴补助资金实行“一折通”发放的实施方案》,将国家财政安排的抚恤社会救济对象定补款和群众优待金、良种补贴、地膜玉米补贴、教育“两免一补”补助资金、粮食直补资金、村组干部报酬等资金一律实行“一折通”发放.各基层财政所在乡镇信用社开设“农村居民补贴补助资金专户”,并为每户农民开设个人账户,严格按照“专户管理、单独核算、封闭运行”的原则,各财政所在收到县财政局拨款和资金发放花名册之后,协同信用社将专户资金划入个人“一折通”,不得滞留、提现,严禁违规发放.这种将惠农补贴统一到“一折通”发放的做法,堵塞了补贴资金发放过程中的漏洞,一定程度上提高了补贴发放的工作效率,降低了工作成本,提高了农民群众的满意度,获得了上级部门的好评,在全省也起到了良好的示范带头作用,但这一阶段的工作仍存在由于补贴信息不透明、集体领款、变象套取补贴资金等问题.

(三)开展“一折（卡）通”信息化试点阶段（2008年）

虽然实施“一折（卡）通”发放,有效地促进了惠农补贴发放工作,但是补贴效率低、行政成本高、监管不到位等问题仍然存在.为了探索新机制、新举措,依托现代信息技术,提高惠农补贴效能,2008年,根据省市惠农补贴信息系统建设试点工作部署,我县在西寨乡开展了惠农补贴信息系统建设试点工作.试点工作历时两个月,分四阶段完成了退耕还林、玉米良种、地膜玉米三项惠农补贴的信息采集、部门审核、信息录入、资金发放等工作任务.共采集全乡农户基础信息4430户,分别发放退耕还林资金137.248万元、玉米良种补贴资金9.7万元、地膜玉米补贴2255元.三项惠农补贴电子信息数据全部录入“中国农民补贴网”,实现了支农惠农补贴资金发放办法和监管方式的彻底改变.在农户基础信息采集过程中,我县组织乡镇、村组干部和信息采集人员按照摸底登记、调查核实、张榜公布、签名盖章的步骤组织开展,确保了基础信息的准确无误.在部门审核阶段,由农业局和林业局等业务主管部门通过对照底册复核、深入村组地块现场确认、审批人员签字确认等方式保证主管部门把好审核关.在信息系统建设方面,县级财政部门加大投入,完善了基层财政所的硬件设施,建立了惠农补贴信息大厅,选派业务骨干进行学习培训,熟练掌握信息系统各项工作流程,并加班加点完成农户基础信息和补贴数据的登记录入工作,保证了各项惠农补贴数据在财政内网的逐级传送.在惠农补贴资金发放过程中,乡镇信用社在接到财政所的农户补贴信息数据之后,即从怎么发表帐户中将补贴资金直接支付到农户个人“一折（卡）通”帐户,农户持和户口本及“一折通”领取补贴资金.通过试点工作的开展,惠农补贴信息系统的工作效能和发放质量获得了上级部门以及广大农民群众的好评,为今后我县进一步加强惠农补贴管理与发放工作积累了经验,也为全省开展惠农补贴信息系统建设工作提供了有益的借鉴.

(四)惠农补贴逐步迈向科学化、规范化管理阶段（2009年至今）

2009年,在开展惠农补贴信息系统试点工作的基础上,我县出台了《关于进一步完善惠农补贴管理与发放工作的意见》,进一步明确乡镇、主管部门、财政部门、怎么发表金融机构单位职责的同时,进一步规范了各项补贴从基础数据核查到补贴资金兑付到户的各项程序,确定了今后我县惠农补贴管理与发放工作的信息化、网络化的发展方向.同时,在以往具有争议的惠农补贴对象界定方面也进行了严格规定,对农户承包村组机动地（含移民代管地）,要将补贴资金发放到承包户；对农户承包农户的土地,原则上将补贴资金发放到发包户；对农户承包国有农场、林场等单位的土地,要由发包单位将补贴资金兑付到起始承包户；对已经列入并享受退耕还林补助的耕地,不在重复享受粮食补助政策.补贴对象的明确界定,进一步规范了我县惠农补贴管理与发放工作.2009年9月,结合上级关于惠农补贴资金兑付方式改革文件精神,我县制定了《大荔县财政惠农补贴资金一折（卡）通兑付方式改革实施方案》,2010年我县把目前实施的所有惠农补贴项目全部纳入“一折（卡）通”管理范围,同时开通全省财政惠农补贴信息网络管理系统,实现了省-市-县网络的全面贯通,为我县惠农补贴发放实现“补贴项目全面覆盖、农户信息即时录入、网络监控即时到户、资金兑付一步到位、动态监督公开透明”的补贴发放模式奠定了坚实基础.

三、惠农补贴政策执行中出现的问题

（一）补贴种类多,工作成本大

目前,我县群众享受到的农业补贴项目已达十八项,这些惠农补贴的实施,极大改善了农村农民的生产生活条件,同时对农民增收具有很大意义.但是,目前补贴种类多、程序杂、金额小,涉及农户多,每户每项补贴信息都必须认真等待和核定,且每一项补贴的政策性都很强,也要实行动态管理,负责补贴核查、审核、资金拨付与发放的部门工作量和工作成本都非常大.任何一个环节出现问题就会造成社会矛盾,从而产生不稳定因素.为做好各类补贴的发放兑付工作,县本级每年都要拿出近百万元工作经费才能完成艰巨繁重的工作任务,对于我县这样的农业大县和财政穷县来说,无疑增加了财政负担.

（二）政策不明确,基层操作困难

随着惠农补贴政策的逐步实施,各类惠农补贴资金管理与发放工作越来越成为农户利益和农村稳定的焦点,但由于部分政策尚未细化,合理界定补贴对象特别是承包土地以及农村土地合理流转中的补贴对象问题显得越来越重要.虽然执行的补贴原则为“谁种植、补贴谁”,但是在实际的执行过程中,由于土地承包合同的不完善以及基层土地承包情况的不规范性,补贴对象的界定问题一直是补贴资金兑付工作中的难点,对此我县专门出台文件对土地承包中的补贴发放问题进行明确规定.

（三）下达依据不科学,资金偏差较大

现行的惠农生产性和生活性补贴,以往大都是以上年度数据为基数,或者是业务部门年初下达的计划指标,但在具体核查和执行过程中难免出现数量和资金差异,而各项补贴又分属不同部门,在管理政策上难以完全互相调剂.对于超出实际补贴数额的补贴资金,往往在年度审计中被作为滞留资金处理,给县级部门工作造成了一定的困难.而对于补贴资金相对不足的补贴项目,我县本级财政每年都要拿出一定的资金予以补垫,从而增加了县级财政负担.从2010年开始,我省出台了专门政策,明确了同类补贴可以实行余缺调剂,在一定程度上解决了补贴指标下达偏差的问题,但是,由于目前补贴种类较多,且下达途径多,特别是有些在国库特设专户的补贴与各口专户的补贴,在相互调剂方面尚有很多问题和困难.

（四）农资涨价快,政策效应降低

农业税费减免后,大大减轻了农民负担.但2004年至2009年,生产资料上涨过快,化肥、种子、农药等生产资料每年以15%到20%的速度递涨,使得农民种粮成本持续上涨,虽然对种粮农民实行粮种和农资综合补贴,但每亩最多补贴67元,而生产资料上涨金额大幅抵消了补贴金额,椐测算我省2009年因农资上涨使种粮成本亩均增加120元左右,大部分农民感到没有真正受益,难以有效发挥稳定粮食生产的作用.调研中有一个种粮大户算了一笔账,去年一亩小麦除去所有成本平均收益约150元,而今年除去涨价成本,亩收益不到50元.据专家估算,目前的种粮成本与去年同期相比上升15％,但粮价仅上升6％,种粮的成本收益率已从去年同期的21％下降到目前的16％.

四、对策和建议

（一）整合补贴种类,合并补贴项目

建议上级对以种植面积、养殖数量等为补贴依据的补贴项目,合并补贴种类,如粮食直补和农资综合补贴、地膜玉米和玉米良种补贴,可以分别合并成粮食综合补贴项目,退耕还林补助和粮食补助合并为退耕还林补助等.同时进一步提高补贴标准,按照生产成本的一定比例进行补贴,弥补农民因农资上涨而增加的支出,不仅可以减少补贴资金的发放成本,也能进一步增强广大农民群众的生产积极性.

（二）细化补贴政策,增强可操作性

在农村土地承包经营和粮食补贴面积核定方面,由于补贴政策的细则不明确,各地执行不统一,致使在补贴资金发放过程中出现了一些群众间的纠纷,因此建议上级部门在具体补贴政策的制定方面进一步结合各地实际出台实施办法,使补贴政策更具可操作性,以推动补贴工作顺利开展.

（三）核定工作经费,保证政策实施

建议上级部门参照粮食直补、家电下乡工作经费核定办法,针对每一项补贴,根据补贴面积、补贴数量和实施效果,均在年初安排一定的工作经费,减少县本级财政特别是农业大县、财政穷县的支出压力,以确保前期核查工作真实有效,使国家惠农补贴政策得以顺利贯彻实施.

（四）建立动态机制,实行科学管理

根据市场变化和面积变化情况,建立科学灵活的补贴政策动态机制,按照粮食供求状况、走势和农资走势,适时动态调整,合理确定补贴标准和最低收购,合理调控市场变化对种粮农户的影响,既能保证农民的取得稳定的种粮收入,又可保护粮食生产安全.同时,应该对补贴资金实行动态管理,按照“设立专户、封闭运行、年初预拨、年底核算、结余留用”的原则,由基层据实核查补贴数据,据实发放补贴资金,上报上级部门备案,允许补贴资金跨年度使用,给县级赋予一定的补贴资金管理权限,有效解决补贴资金结余和垫付问题,保证补贴政策的顺利执行.各项补贴资金计划互补使用,同时据实核算下达补贴指标.

（五）实施统一管理,完善发放方式

强化对惠农补贴工作的的组织领导,充实和完善各级财政内部的惠农补贴“一折通”发放管理办公室,逐步对城镇和农村所有居民的各类生产性和生活性补贴实行统一管理,在县乡两级建立财政补贴兑付中心,实现惠农补贴发放管理的工作统一部署、资金统一管理、发放及时快捷、监督到位有效.同时,合理划分各相关成员单位的职责,严格按照“乡镇管底册、部门管审核、财政管资金、银行管发放、纪检管监督”的管理模式开展惠农补贴各项工作,强化部门乡镇的职能作用,确保国家政策顺利执行.