财政:关注民生待做实

财政支出既得利益格局难以撼动,以“存量不动、增量调节”方式进行的调整导致改革进展缓慢

中国财政支出将大力向民生倾斜,这已不是一个新的承诺.尽管如此,2008年公众对此充满更大的期待.

低基数下的高增幅

过去的一年,中国财政入账前所未有的丰盈.汇总税务部门、海关总署和财政部门征收的各种税收、关税、耕地占用税和其他非税收入,2007年全国财政收入有望达6万亿元左右,是1993年5088多亿元财政收入的近12倍.

殷实的国库给了政府足够信心,为公众勾勒了一系列美好的愿景.政府承诺,2008年,将推动深化医药卫生体制改革试点,较大提高“新农合”财政补助标准,将城镇非从业居民逐步纳入基本医疗覆盖范围,全面实施城乡免费义务教育,建立覆盖城乡居民的社会保障体系,加强廉租住房建设使居者有其屋,财政支农投入的增量要明显高于上年等.

盘点2007年的财政支出,政府兑现“关注民生”的承诺也可圈可点.2007年前11个月,全国财政支出同比增长25.2％.同期农林水事务支出同比增长31.4％,教育支出同比增长32.7％,医疗卫生支出同比增长40.6％,社会保障和就业支出同比增长28.6％,科学技术支出同比增长33％.涉及民生的各项支出的同比增幅,均高出同期财政支出平均增幅.

然而,2007年政府民生支出的增加,并未明显缓解居民的实际支出压力.细察各项民生支出所占全部财政支出的比重,便可发现在高增长背后,是此类支出的比重仍属偏低水平.

2007年前11个月,在全国财政支出中,农林水事务支出占6.4％,教育支出占15％,医疗卫生支出占3.8％,社会保障和就业支出占11％,科学技术支出占3.2％.汇总以上所有支出,所占比重也仅为同期全部财政支出的39.4％.

究其原因,是过去政府在教育、医疗卫生、社会保障和就业等领域的支出水平过低；这种低基数下的高增幅,仅表明政府支出在向关注民生渐进,其结构并没有发生实质性改变.

不仅如此,政府的民生支出占总支出的比重,多年呈下降趋势.中国政府于1998年启动建立公共财政体制的改革.但与此相悖的是,从1998年到2005年的七年间,全国财政在教育、科学和医疗卫生领域的支出比重不升反降,分别下降了1.4个、0.4个和0.8个百分点,三项合计下降2.6个百分点.

在财政收入大幅增长、政府民生支出比重下降的同时,居民的工资收入在GDP中所占的比重也在持续下降,从1998年的53％下降到了2005年的41.1％.受多重因素挤压,中国居民消费率从1998年的45.3％下降到2006年的36％,导致居民消费对经济增长的贡献同步下降.

财政政策要走上前台

政府收入猛增、民生支出比重下降的另一个结果,是各级政府可动用更多财政资源用于经济发展,这是此轮投资和经济增长过快的重要原因.

居民消费率下降,企业更多只能寻找国际市场消化产能.贸易顺差带来央行过量的货币发行,由此导致的流动性过剩又催涨国内资产.

2008年,受能源、资源上涨和环境恶化的制约,投资增长对经济发展的高贡献不可能持续.新年伊始,次贷危机进一步恶化,美国经济衰退的几率增加,加上美国政府换届的政治因素,2008年中国的出口前景也不容乐观.

因此,2008年,政府继续加大对民生领域的支出,不仅是回应民意的政治姿态,更是未雨绸缪,以防经济增长意外回落.

确定的目标是防止经济走向过热,但鉴于国际经济形势的不确定性,中国经济增长很可能放缓.为此,专家建议需居安思危,要考虑经济增速放慢拐点来临时的应对预案.

2008年伊始,美国经济形势亮起黄灯.自2007年开始,为应对次贷危机,美联储连续五次降息225个基点,11月底,布什政府宣布冻结浮动利率按揭的利率重置.

然而,以上措施并未阻止危机的恶化.

今年1月18日,美国政府提出,将实施财政刺激计划,其核心是向消费者和企业提供退税,以刺激消费和投资,提振美国经济.美国应对次贷危机的手段,从主要以货币政策为主,转向通过财政政策控制危机的蔓延.

无独有偶,为紧缩货币供应和控制信贷投放,2007年以来,中国政府11次提高存款准备金率,六次提高利率,使用货币政策的频率之高前所未有,但流动性过剩依然存在.因国际利差收窄,中国继续加息的空间已经有限,财政政策走上前台已刻不容缓.

在2007年底举行的全国财政工作会议上,财政部长谢旭人表示,2008年将进一步完善和落实稳健的财政政策,合理把握财政支出规模,着力促进结构调整和协调发展,优化支出结构,较大幅度增加对社会保障、卫生、教育、住房保障等方面的支出.

谢旭人还表示,财税政策将在稳定物价方面进一步发挥作用.运用财税杠杆,大力支持粮油肉等农产品生产,保障基本生活必需品供应,抑制物价过快上涨.做好必需商品进口以及储备物资投放等相关财政工作,促进市场供求平衡和物价基本稳定.要密切关注上涨对民生的影响,及时落实各项财政补贴政策,保障困难群体基本生活.

增加民生投入,显示2007年政府调整支出结构的政策得以继续.但民生支出的增加,若仅是超过平均水平几个百分点的增幅,其占政府支出的比重没有大的提高,这一政策短期内仅有象征性意义,其作用也不过是逐步弥补政府既往对民生支出的历史欠账.

从量变到质变

虽然政府明确了态度,但2008年对民生支出增加的力度是否有所突破,相关细节尚待3月举行的全国“”后才会明朗.

历年政府向人大提交的财政预算报告中,涉及民生的支出,报告一贯强调增长幅度的高低,而并不说明教育、医疗卫生和社会保障等支出比重的变化.

中国公共财政体制的建立,始终以“存量不动,增量调节”的方式进行.这表现在财政资金的分配,一直以“基数加增长”的模式进行分配.即部门及地方政府每年分割的财政“蛋糕”,必须在原有基础上有所增加,如此方能维持既得利益格局不变.因此,财政支出结构的调整,不得不通过部分“增量资金调节”来实现.

因既得利益难以撼动,依赖增量资源进行调整导致改革进展缓慢.不难理解公共财政体制建设已近十年,民生支出比重不升反降的现实.

中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑认为,其中更深层次的原因,是中国还没有建立公共财政、法治财政、财政和透明的财政.财政资金实质上由政府决定,在一个花钱不受程序、民众监督和法律有效约束的情况下,政府有了钱一定会自肥.其逻辑一定是首先把政府官员自己的待遇提高；其次是盖好办公楼、购置好车、出国旅游等；然后,再去搞城市建设、道路和环境等；最后才考虑普通老百姓的事,如教育、医疗和社会保障等.

2008年,社会公众对政府充满期待,降低居民在医疗、教育、住房、社会保障和就业方面的压力,政府已郑重做出了承诺.

同时,2008年投资高增长难以为继,出口受阻征兆日显,拉动国内消费增长成必然选择.货币政策手段捉襟见肘之时,宏观调控的重任,财政政策已难推其责.

然而,中国财政分配的既得利益格局依旧,政府支出决定仍在既有轨道上运行.要承担起改善民生和宏观调控的重任,财政支出结构调整亟需一次“由量变到质变”的飞跃.