国企治理的国际经验

国有企业在各国经济中的重要作用,使得国企的有效治理尤为关键.借鉴和发展西方各国治理国企的成功经验,将为医治中国国企治理之桶的最短木板觅得良方

国有企业在中国经济中扮演着举足轻重的角色,在西方国家也不例外.在国有企业的兴起和发展的几十年间,各国都逐步形成了一套行之有效的国有企业管理体制,对我国的国企治理具有参考借鉴意义.

合理的政府定位

西方各国政府虽然在与国有企业的关系中扮演了不同的角色,但它们在处理国有企业关系的基本原则上,有一共同之处：既要保证国家对国有企业的所有权和领导权,又让大多数国有企业能够像私营企业一样,按照市场的规律运作,接受竞争的挑战.

西方国家主要通过控股的方式实现对国有企业的控制,即政府是国有企业的大股东.政府通常设有国有资产管理部门,代表国家行使对企业的管理权.如法国的财政经济和预算部代表国家对企业间接控股,而德国则直接由财政部来担当此重任.意大利政府中的“国家参与部”,其权力就是指导和监督控股公司逐级控制,以保证企业的经营活动与政府目标相一致.意大利的国有资产管理部门在组织管理体系上分为三个层次：上层,即政府部门（国家参与部）,负责向几家大的控股公司发布总的方针政策,以保障政府经济政策的实施和政府各种社会目标的实现；中层,即各种按行业组成的控股公司；下层,即由控股公司控制的各种企业.

政府对于国有企业的职能是引导和监督,同时又以法律的形式授予企业以充分的自主经营权,让企业自行决策,制定中长期计划.当然,政府可以通过财政、税收以及其他经济杠杆对国有企业进行引导和调节,以实现国有企业与国民经济的发展速度保持均衡.

在西方国家中,为数不多的国有企业,实际控制着国家经济中的“要塞”.在一些国际企业经营良好的国家中,其国企在其国民经济中的比重相差不多.如瑞典只有59家国有企业,其产值占全国GDP的约7%,就业数占全国总就业的5%.

“强力”董事会

国际经验表明,完善的公司治理结构对国企的长期发展十分有利.国外多数国企采取了以董事会为核心的治理结构,董事会向股东大会负责,管理层向董事会负责.这些企业成功运作的经验告诉我们：一个强有力的董事会可以促进国有企业的改革,而软弱的董事会将使国有企业笼罩于各种有害的政治干预中.由于监事会在实际操作中很难发挥其应有的作用,多数国企的普遍做法是取消监事会,改为在董事会中设审计委员会.

于是,如何使董事会在独立性和与国家股东联络之间取得适当平衡,是国企治理面临的一个难题.巴西的国有企业中虽然设有董事会,但是几乎每位董事均在政府里兼有正式的职位,其总裁和执行委员会甚至都是由巴西总统或者相关部门的部长直接任命,这就造成了这些国企的董事会难以独立做出决策.

为了鼓励国企董事会有自己独立的观点,各国都在尝试以各种方式使国有企业的董事会免受政治干预的影响.例如,一些国企的董事会成员不但包括代表政府的董事,还包括来自私营或非营利部门的非执行董事,甚至可以成为多数.挪威国家石油公司（国家拥有81%的股权）的7人董事会中包括1名律师、1名大学的代表、1名工会代表,以及私有企业的总裁.

“双重监督”

各国政府在尽量保证国企独立经营的前提下,并没有放松对企业的监督,而是增大国企运作的透明度,以确保国有资产的安全和增值.在具体的监督实践上,各国政府可谓“八仙过海,各显神通”.

在新加坡,国有企业受到了“双重监督”,即除了政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查之外,任何机构或个人,只须交纳很少费用,都可以在注册局调阅任何一家企业的资料.而德国政府对企业的监督和控制主要是通过监事会来实现的,董事会负责企业的日常经营与管理,但对企业重大问题所作的决策需得到监事会的批准.监事会的基本职权是监督和咨询,即监督企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营.对于任何一个国有企业,联邦政府都通过派驻监事会的代表来控制监事会.法国政府向企业派驻稽查特派员的做法可谓独树一帜.稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权力,在诸如原材料采购、工资和管理等方面也享有较大的发言权.而瑞典政府更是另辟蹊径.20世纪80年代初,瑞典国会做出规定,议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见,其本质是通过提高透明度来实现国有资产的有效经营目标.

注重资本的效率

综观各国成功的国有企业,无论采取何种组织形式,它们都对资本的使用效率,尤其是资本的回报,给予了极大的关注.目前,很多国家用经济增加值（EVA,是一种新型的公司业绩衡量指标,反映了公司在一定时期内为股东创造的价值）来测度国有企业的投资效率.在瑞典,国有企业的股东（一般是工业部）希望每个企业不仅仅是根据标准的财务会计指标赚取利润,而是更希望其赚取更多的经济增加值.

为此,国家股东鼓励国有企业引入以价值为基础（如EVA）的制度,宣传高效率资本结构的重要性和效应,并把雇员和管理层的报酬与经济增加值的效果挂钩.挪威在其最大的国有企业国家石油公司成立后不久,政府就为公司确立了商业目标.1999年为了引入连续的市场评估,挪威政府做出了公开销售国家石油公司19%股票的决策,从而引起了更多竞争者参与较量,有效降低了劳动力和资金的成本.

国外的国企并没有因为其国企性质而改变追求投资收益目标.如果过分强调社会目标,就很可能会破坏国家股东的利益,这对于广大的纳税人来说是明显有失公平的做法.

重塑“第二层”股东

“第二层”股东指的是持有国有企业股份的基金、国有企业集团的母公司以及资产管理公司,它们作为国有资产的所有者,会带来一系列涉及到国家财产的处置以及国家债务的问题.例如,当国有持股基金从国有企业分得红利（或股份）,或从国有企业股票销售中获利时,这些利润是否应收入国库或由基金进行再投资?如何构建市场化的第二层股东?为解决不良贷款问题而成立的资产管理公司,怎样管理不景气的国有企业中由债务转换而来的股权?

对于上述问题,西方国企的成功运作也给我们带来了一些启示：首先,对于任何一项允许国有持股基金控制或将储备再投资于企业,或借出、借入,或延长为企业提供举债筹资担保的提议,国家持股基金必须慎重考虑.其次,以市场为基础的投资、兼并和收购形成的企业集团,比用行政手段“撮合”的企业集团更富有效率.巴西国有钢铁企业集团Sidebras的失败就证明了这一点.Sidebras试图通过行政管理的手段控制其子公司,但是其官僚作风的盛行破坏了公司内部的效率机制,使其沦落为一个失败的“第二层”股东.最后,国有资产管理公司的建立,是为了解决不良贷款问题和管理抵押资产,如房地产业.在特殊情况下,这类资产管理公司在资金稳定和解决某些资产问题方面可能发挥有益作用.但是,东南亚金融危机的经验表明,对于数额较大的由债务转换而来的公司股权,并不是国有资产公司的合适标的.