税收遵的理与政策建议

[摘 要 ]税收遵从问题是各国政府面临的一大难题.纳税人的遵从程度直接影响着税法实施的有效性,影响着税款流失程度.在我国现阶段,对纳税人税收不遵从的原因进行深入分析,并据此提出一些切实可行的政策建议以提高税收遵从度,对依法治税,提高税收征管水平,降低税收成奉,保障国家财政收入都具有重要意义.

[关 键 词 ]税收遵从；税收不遵从；税收征管

[中图分类号]F810.42　[文献标识码]A　[文章编号]1006-5024(2009)04-0146-03

[作者简介]冯小俊,浙江省台州学院经贸管理学院讲师,硕士,研究方向为财政税收理论和政策.(浙江临海317000)

税收遵从,通常也称为纳税遵从,是指纳税义务人遵照税收法令及税收政策,向国家正确计算、缴纳应缴纳的各项税收,并服从税务部门及税务执法人员符合法律规范的管理的行为.税收遵从问题是各国政府面临的一大难题.按照现代税收管理理论,税收遵从主要有3种类型,即防卫性遵从、制度性遵从及忠诚性遵从.税收不遵从也主要有3种类型,即自私性不遵从、无知性不遵从和情感性不遵从.税收不遵从不仅导致了税收流失,侵蚀了税基,也破坏了税收的公平和效率原则.因此,提高税收遵从度对依法治税,提高税收征管水平,降低税收成本,保障国家财政收入都具有重要意义.

一、税收不遵从的原因分析

(一)自私性不遵从的原因.从经济学的角度分析,税收不遵从行为也是行为选择偏好的结果.纳税人面临的选择是：要么如实申报实际所得从而足额纳税,要么少申报所得而面临被查处和罚款的可能,其最终决定于税收遵从的成本和效益.在税收遵从成本很高的情况下,纳税人更可能选择偷、逃税等纳税不遵从行为.同理,一旦纳税遵从的收益较小,也就意味着纳税不遵从的机会成本极低,纳税人缺乏纳税遵从的动力,必然降低纳税额的自觉遵从意愿和遵从水平.

根据印度学者Chattopadhyay和Das―Gupta(2002)的研究,对于发展中国家来说,由于政府的办事效率比较低,腐败比较严重以及受到政府自身财力的制约,税收遵从成本应按下面公式计算(其中,内部成本和外部成本构成所谓“合法遵从成本”)：

“真正”的税收遵从总成本等于内部成本+外部成本+延迟退税的机会成本+贿赂成本

其中：内部成本包括时间成本(指纳税人涉税事务所花费的时间价值)和非劳动成本(指纳税人涉税事物的附带费用或管理费用)；外部成本(指纳税人委托税务写作技巧人或请税务专用人士帮助涉税事项而支付的报酬).

纳税遵从效益,主要由两方面构成：一是便利的纳税怎么写作模式所带来的经济效益.对那些纳税遵从的企业,政府可以提供登门怎么写作,从而可以减少纳税企业购置有关设备的费用及费、传真费、邮寄费、交通费等；二是政府对自主纳税人提供的奖励.这些奖励包括物质、金钱奖励和荣誉奖励,其中,荣誉奖励主要是因为政府颁发荣誉给企业,提高企业的信誉等级所带来的实惠.

目前,虽说税务部门的纳税怎么写作水平有了提高,但在税收征管过程中,其仍沿袭传统的税收管理理念,往往为了自己内部管理的需要,将税收管理流程设置得很复杂,将很多手续交由纳税人完成,纳税人面对这么多的纳税环节、纳税流程和纳税手续,需要投入大量的人力、财力、物力.同时,一方面,由于现行税法中有些税收条款制定得不够明确,弹性较大,极容易给税务管理人员创造寻租机会,使得纳税人要花很多时间和精力与税务管理人员斡旋.正如凯恩斯在其经典著作《国富论》中所写的,“每一国民应当完纳的赋税必须是确定的,且不得随意变更.等否则,每个纳税人就会或多或少地为税吏的权力所左右；税吏会趁机向任何讨厌的纳税者加重赋税,或者以加重赋税为恐吓,勒索赠物或贿赂”,必然会增加纳税人的贿赂成本.以上原因均将增加纳税人的税收遵从成本,容易引起纳税人的税收不遵从.另一方面,对于诚信纳税行为,税务部门对其的激励不管是面上还是力度上都不够有吸引力,使得纳税遵从行为效益较为低下,必然降低纳税人的自觉遵从意愿和遵从水平.

(二)无知性不遵从的原因.目前,我国的税收除少数几部税收法律外,多数税种的基本规定是以法规形式而非法律形式颁布的,大量的税收政策通过税收规章或政府部门文件的形式下达并往往带有绝密或秘密字样,且随着渐进型税制改革的不断进展,新政策、新法规不断出台,在对纳税人宣传和培训不够深入的情况下,形成了征税人和纳税人之间税收信息不对称的状况,纳税人税收知识相对较贫乏,是造成无知性不遵从的主要原因.

一方面,虽然纳税人有对税收知识的需求,但在当前较为宽松的征管环境下,加上获取税收信息渠道还相当有限,纳税人缺乏学习税收知识的主动性,另一方面,税务机关没有建立起一套与纳税人双向沟通的信息网络,税收信息公开性、透明性、法制化程度较低.税收资料的宣称方式还比较传统,宣传效果不够理想.日常的纳税辅导受征管力量和执法人员业务水平的制约较为薄弱,税务部门披露有关税收政策具有时滞性和不全面性.上述两方面都致使纳税人的税收知识量受到限制,税收知识更新速度不够及时,使得即使有依法纳税意愿的纳税人也产生纳税不遵从.

(三)情感性不遵从的原因

1　对政府提供的公共产品不合意.按照“交换学说”的解释,纳税人如果认为加诸他们身上的税收与政府所提供的公共产品或怎么写作是不对等的,即这种“交换”有利于政府而不利于他们,为抵消或减弱这种不平等,纳税人实际上会通过逃税等纳税不遵从行为退出这种交换关系；而如果认识到双方交换的不公平有利于纳税人,他们实际上可能减少逃税,提高纳税遵从度.目前,我国政府职能不断转变,政府的工作效率也有所提高,但腐败行为仍时有发生,民众的社会需求未能得到很好的满足,税款支出的使用效益较差,极大地影响甚至挫伤了纳税人纳税遵从的积极性,降低了纳税人对税法的遵从意愿.

2　纳税人不公平感的存在.蒂鲍特(Thibaut)认为,如果纳税人感到税制是公平的,则税收遵从可能性比较大；如果纳税人认为税制不公平,则会选择偷逃税以弥补税制的不公平.刘易斯(Lowis)研究个体纳税心理时发现,只有纳税人感到就他的收入而言,税收政策是公平合理的,才可能自觉地缴纳税款,否则就会偷逃税,产生“搭便车”行为.因此,公平是纳税的心理前提.这说明,当纳税人主观上感到公平时,就会产生主动纳税的激励,否则会产生纳税不遵从的激励.等

当前,税收政策以及执法尺度不一是纳税人不公平感存在的主要原因.税收执法透明度不高、随意性较大、人为因素较多的弊端增加了纳税人逆反性税收不遵从的概率.而税制设计不合理,税法监管不力等原因导致的一些问题,也引起了许多纳税人的不满,如在我国不同地区的纳税人之间、同一地区不同纳税人之间、同一规模的不同纳税人之间都存在税收负担不均衡、不平等的问题；同是纳税人而社会地位却 不同,税收负担水平与执法标准不统一的问题；以税谋私,吃拿卡要报的现象在少数税务人员身上仍然存在等等.税负不公特别是逃税者得不到应有的惩处,不仅有悖税收公平原则,而且易使纳税遵从的纳税人感到吃亏并产生负激励.

3　纳税人权利缺乏保障.我国传统的财税理论片面地强调税收的强制性、无偿性,忽视了税收收入的筹集与公共品的提供之间的对等关系,忽视了纳税人与政府之间事实上存在的交换关系.在这种传统理论的指导下,长期以来,我们遵循的征管思路过于强调政府的权力而忽视了纳税人的权利.税务机关不把纳税人作为纳税权利主体,而作为纳税义务主体来看待,没有充分认识到纳税人权利与义务的对称性.纳税人的权利也仅仅体现在税收征管法及其实施细则中规定的一些权利.在目前的税收征纳关系中,纳税人实际处于弱势地位.

二、提高税收遵从度的政策建议

(一)加大税收宣传力度,进行广泛而有效的税法宣传,降低无知性税收不遵从.政府和相关部门应充分利用各种宣传手段,进行实实在在的税法宣传.如在税务大厅、公共图书馆、大型的广场、各住宅小区等公共场所免费提供各种内容简明扼要、通俗易懂的税收宣传刊物,可以在宣传刊物上介绍与纳税人有关的各个税种的信息,解释各个税种的税率、计算方法、缴纳方式等,还可以告诉人们如何合理节税,增加刊物的可读性.另外,可以通过电视、广播和报纸进行纳税广告宣传,提高纳税人的纳税意识,并可通过一些有奖知识问答来提高民众的参与度,还可以充分利用网络平台播报税务信息,使纳税人及时获取信息.在宣传过程中,要注重税法知识的传播,尤其在出现新政策和新法规时,更应及时让纳税人知晓新政策和管理措施的变动时间和具体内容,避免税法宣传流于形式,浮于表面.要从根本上形成一个长期、持久、务实的税法宣传机制,提高税法宣传效果,从而减少无知性纳税不遵从.

(二)进一步优化纳税怎么写作,降低纳税遵从成本,减少自私性纳税不遵从和无知性不遵从.税务部门应按照以纳税人为本的原则,坚持纳税人导向的税收业务流程优化方向,建立纳税咨询、纳税辅导、纳税法律救济及纳税事宜等一整套的纳税怎么写作措施和行之有效的方式方法,努力降低纳税人纳税成本；大力简化税制,简化纳税程序和手续,通过提高怎么写作水平为纳税人提供多渠道纳税申报程序,降低纳税人纳税遵从难度和遵从成本.针对纳税咨询,应给出切实有效的怎么写作措施和怎么写作承诺.如提供咨询怎么写作、网络咨询怎么写作时,应保证怎么写作24小时开通,在提供咨询怎么写作过程中,应给以纳税人一定的承诺,如回复的时间承诺,真正为纳税人提供实质性怎么写作,而不是流于形式.应想纳税人所想,急纳税人所急,为纳税人提供必要的帮助,为其提供方便,尽量减少纳税的时间成本、货币成本及心理成本,这在一定程度上能减少纳税人的税收遵从成本,提高纳税遵从度.

(三)构建有效的税务稽查机制和税务处罚机制,加大纳税人不遵从的成本,提高纳税遵从度.新制度经济学认为,一个制度实施机制是否有效,主要看违约成本的高低.有效的实施机制使违约成本极高,从而使任何违约行为都得不偿失,即违约成本大于违约收益.纳税人的纳税不遵从,并不在于这些纳税人的基本动机与别人有什么不同,而是在于不遵从的收益与成本之间存在着诱人的差额,使有些纳税人铤而走险.政府相关部门一方面应对有关处罚原则进行调整和修改,改变目前处罚标准偏低、数量界限模糊、弹性太大的状况；另一方面,必须强化执法人员的执法力度,坚决克服“以补代罚”,“以罚代刑”等错误做法,加强对处罚中“人治”行为的约束,真正做到严格执法,违法必究,强化税法的严肃性和权威性.

(四)完善纳税信用等级评定管理办法,建立和健全有效的诚信激励制度,增加纳税遵从收益,提高纳税遵从度.很多学者的研究证明,威慑风险对纳税人遵从度的影响是有限的,只有实施奖惩结合的“胡萝萝卜加大棒”政策才能从根本上全面促进税收遵从.Klepper and Nagin(1989)认为,由于很多原因,奖励可能比处罚更有效.Sour(2002)认为,对纳税人的“好行为”给予激励(比如对于保持凭证记录和正确填写纳税申报表的纳税人按其所纳税款的一定比率予以返还),能使他们形成一种对税务机构的正面态度,从而提高他们的遵从水平.邓力平(2002)也提出,要寻求一种激励机制来诱导纳税人讲真话,使纳税人讲真话与其利益相符.

虽然国家税务总局在2003年印发了《纳税信用等级评定管理试行办法》,从而使我国第一次有了衡量纳税人遵从程度的统一标准,但由于刚开始试行,难免存在一些不足,从发展的角度看,试行办法在评定主体、评定对象、评定标准、评定程序、等级待遇、等级升降等方面仍需加以完善.在评定主体上,应逐步创造条件把纳税信用的评定机构由税务机关过渡到社会相似度检测机构,使评定结果更具有公信力；在评定对象上,等条件成熟后可逐步扩大评选对象范围；在评定标准上,应坚持定性与定量相结合；在评定程序上,要尽快从主要依靠人工审核评定转向主要依靠计算机自动审核评定,并完善评选监督制度,在等级待遇上,加大不同纳税信用等级之间的待遇差别,特别是大力提高纳税人的优惠待遇,加大对D级纳税人的惩戒力度；在等级升降上,要随着纳税人遵从程度的变化而及时调整.

(五)强化纳税人权利,促进纳税遵从.一是更新治税理念,借鉴和吸收西方国家较为成熟的税收理论,强化纳税人主体意识.在对征税依据的认识上,我们不妨借鉴“交换说”的合理内容,以“税收是国家提供公共产品的成本费用,体现国家与纳税人权利与义务的统一”的观点更新传统的税收理论,以培养纳税人的权利主体意识.二是在宪法中明确纳税人的法律地位和基本权利,使纳税人合法权益的维护获得直接的宪法依据,同时加快制定税收基本法,明确纳税人享有参与国家税收事项的各项具体权利,明确保障纳税人的合理权益,可能的话,可以效仿美国、澳大利亚等西方国家将纳税遵从成本最小化写入法律.三是建立税收权力监督制约机制,治理权力腐败、权力滥用,约束过大的自由裁量权,维护纳税人权利,尽量减少因政府官员寻租而加大纳税人纳税遵从成本的现象发生,增加对政府使用税款的科学性和透明度,提供税款的使用效率.四是完善权利救济系统,防止税收违法,保障纳税人实体权利的实现.

责任编辑　李小玉