行政强制的合理与合法化

在一系列提交给十届全国人大常务委员第十九次例会会议审议的法律草案和法律修正案（草案）中,首次提交审议的《行政强制法（草案）》显得尤为瞩目.这固然与该法案本身体现了法律对人民权利保护,同时,这与现实生活中行政侵权行为的关系密切.行政学和行政法制学的研究共同证明,在现代公民社会里,在所有行政权力中,最具侵犯性、对公民人权和法人权利威胁最大的就是行政强制权.就我国的现状,过去和现在最不受约束的就是行政强制权的滥用.行政强制权滥用对社会造成的伤害是很大的,发生于2003年的广州“孙志刚事件”,则属“伤害”中的极端案例.为此,我们有必要加强行政强制的合理化与合法化.

所谓行政强制是指行政主体为实现行政目的,对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施.它是以行政强制措施和行政强制执行两项制度为基本内涵的.而行政强制执行是现代法治国家中行政强制的最为基本的类型,它是指在行政法律关系中,作为义务主体对行政相对人不履行其应履行的义务时,行政机关或人民法院依法采取行政强制措施,迫使其履行义务的活动.由此可见,行政强制既涉及行政目的的实现,更涉及对公民的人身权和财产权的处分或者限制.所以相关主体在运用行政强制权时不仅要关注行政效率的实现,而且还应该保护公民的合法权利.

但是,目前在我国由于没有统一的法律规范,一些行政机关在执法过程中,既存在对某些严重违法行为因为缺少强制手段处理不力的情况,也存在行政强制手段滥用的情况.常见的执法人员呼啸而至,街头巷尾的小摊贩们闻风而逃,执法人员将小摊贩们来不及带走的锅碗灶具、瓜果蔬菜扔上卡车绝尘而去.随之,小摊贩们再次聚集当街怒斥“鬼子扫荡”,旁观行人亦愤愤不平且摇头叹息.将无照经营的三轮车收集起来用压路机辗成一堆废铁,通过电视镜头向社会展示门打击和取缔无照经营的“赫赫战果”.还有常见的对付所谓拆迁“钉子户”,有关机构常采取停止供水、供电、供热、供燃气等行政侵权方式迫使拆迁户就范.如此这般粗暴的执法行为,在经济活动领域同样司空见惯,如没收生产原料、扣押生产设备、不履行合法程序而查封生产经营场所等等.

对于这些现象,人们已经司空见惯,但存在未必合理.这些行为侵犯公民人权和市场法人权利,已经构成了行政侵害现象,政府以往总是将其归咎为“不文明执法”所致,总是企图通过强调文明执法和行风评议去寻求改善,成效却乏善可陈.事实上,这类被舆论形容为“野蛮执法”的行径,绝不只是执法文明与不文明的问题,而是行政法制长期缺席、导致执法者滥用行政强制权而不受违法追究的大问题.

所以,要规范相关主体对行政强制权的行使行为,杜绝上述的行政侵害现象,需要行政强制的合理与合法化.十届全国人大常委会第十九次例会所审议的《行政强制法（草案）》,在这方面迈出了实质性步伐.继《行政处罚法》和《行政许可法》出台之后,《行政强制法》被视为我国行政法制建设、规范行政行为“立法三步曲”中的第三大步.

首先,让我们看看草案对合理化的贡献.

从草案的具体规定中,我们可以看出该草案遵循了行政强制法“把对公民、法人的损害限制到最小范围”的立法宗旨,是“比例性原则”在立法中的具体体现.所谓比例性原则,又称最小损失原则,是指行政主体应该选择一种既为实现公共利益所必须,同时对相对人利益限制或损害最小的手段.它以正义为标准,在保护与平衡的意义上,对个人利益与公共利益加以斟酌,达到合理结果以避免过分的、错误的决定,即用平衡的手段来体现法的正义.

在行政强制法里,比例性原则要求行政强制措施必须选择对公民损失最小的方式进行.确定比例的方法,就是把权力与权利的平衡,转化为利益与利益的衡量.比如,能通过扣押、拍卖、抵缴实现的利益,就没必要通过限制人身自由来实现.是罚款金额重要,还是断水、断电、断暖气影响到的公民基本生存权重要?是执行工作的效率重要,还是公民在夜晚、节检测日的生活安定权重要?通过这样的衡量,该草案的规定：“行政强制执行不得在夜间和法定节检测日实施；行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”.对以上的疑问给予了回答,体现国家维护公民基本权利的价值取向.应是草案的规定“设定和实施行政强制,应兼顾公共利益和当事人合法权益,选择适当的行政强制方式,以达到行政管理的目的为限度”,和“只有在实施其他行政管理措施不能达到行政管理的目的时,行政机关才可以依法实施行政强制措施”集中阐述比例性原则这一重要价值.

根据比例性原则,行政强制应在行之有据、有权、有限、有序的前提下,注重利益的均衡与方式的适当.因此,在行政强制执法中信守比例性原则,就不能为了抵缴行政收费,而侵犯公民住宅与财产权利；更不能一味秉持功利观点,以侵犯公民基本生活保障为威胁达到执行目的.一项行政强制措施的实施后果,若给公民带来超越行政目的价值的侵害,权力的行使就违反了比例性原则,造成手段与目的失衡.

可见,《行政强制法（草案）》所体现的比例性原则控制了行政机关的自由裁量权,为行政强制的合理化奠定了基础.

其次,让我们看看草案是如何体现行政强制合法化的.

草案对行政机关强制执行程序做出规定,行政机关做出行政强制执行决定前,应当事先督促催告当事人应当履行的义务.催告应当以书面形式并载明下列内容：明确的当事人自动履行义务所需的合理期限；强制执行方式；涉及金钱给付的,必须有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的权利.经督促催告,当事人履行行政机关依法作出的行政决定的,不再实施强制执行.此规定确定了行政主体行使行政强制时具体应遵循的程序,为行政主体行使行政强制提供了法定的程序.而程序合法,又是行为合法的要件之一.同时,此规定也为政府履行行政强制权力提供了法律依据.

草案规定,当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩.行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳.经催告,当事人逾期仍不履行行政机关决定的,行政机关可以作出行政强制执行决定.当事人认为行政机关行政强制执行违法,可以申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼.这项规定保护了公民申请行政复议或提起行政诉讼的权利.当公民的合法权利受到侵害时,这样的规定为公民提供了法律救济依据.

再次,让我们看看草案中所体现的法律原则.

草案规定,未经法律、法规授权,任何机关或者组织不得实施行政强制.这体现了行政强制措施应当遵循的法定原则.

草案规定,实施行政强制措施应当选择适当的行政强制方式,以最小损害当事人的权益为限度.这体现了行政强制措施应当遵循的适当原则.

草案规定,实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的,不得实施行政强制措施.这体现了行政强制措施应当遵循的不得滥用原则.

草案规定,实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下,与当事人达成执行和解.这体现了行政强制措施应当遵循的和解原则.

草案依法规范行政强制权,维护公民合法权益：草案规定,实施扣押财物的行政强制措施,不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费；除违禁物品外,在市容监管中,行政机关不得扣押经营者经营的商品；行政强制执行不得在夜间和法定节检测日实施.但是,因情况紧急或者当事人同意的除外；行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务.

虽然在所有行政权力中,最具侵犯性、对公民人权和法人权利威胁最大的就是行政强制权.但行政强制又是现代社会不可缺少的.为了降低行政强制对公民权利的侵害,我们所要做的就是通过法律的途径对行政强制的合理与合法性做出明确的界定,保证行政强制以合法合理的方式发挥应有的作用.