国家立法行政强制对执法的规制作用

导读：将于2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》对我国行政强制的设定和实施作了明确的规范,创设了许多新制度,作出了许多新规定,将对执法带来重要影响.实施行政强制措施的影响涉及行政强制执行的权力集中、委托、依据、程序和期限等诸多方面,实施行政强制执行的影响包括代履行的授权、催告程序的设立、和解制度的建构、强制拆违的程序、申请法院执行的期限与制度等方面.

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.016

关 键 词：城市管理行政强制措施行政强制执行

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）是行政领域中的一部重要法律,与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政立法的“三部曲”.该法历经五次审议,于2011年6月30日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过,自2012年1月1日起施行.《行政强制法》对行政强制的设定和实施作了规范,创设了许多新制度,作出了许多新规定,对执法将带来重要影响.城市管理行政执法机关（以下简称机关）掌握行政强制权并能够根据行政实务需要依法作出行政强制行为,具有重大现实意义和法制功能意义[1].本文对《行政强制法》施行对执法带来的影响作一分析.

一、对实施行政强制措施的影响

行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为.机关有权实施的只有查封（场所、设施或者财物）、扣押（财物）以及法律、行政法规规定的其他行政强制措施.《行政强制法》对机关实施行政强制措施的影响主要体现在以下几个方面：

(一)确立了相对集中行政强制措施权

机关依据行政处罚法行使的是相对集中行政处罚权,但是否能行使相应的行政强制措施权呢?如果与行政处罚有关的行政强制措施不由机关行使,相对集中的行政处罚权就难以落实.因此实践中机关或根据地方性法规、规章,或根据法理行使着行政强制措施权.但这个问题一直存在争议.有的观点认为,行政处罚权和行政强制措施权是两个独立的行政权力,依法取得相对集中行政处罚权的机关并不当然取得相应的行政强制措施权.行使相对集中行政处罚权的行政机关不能同时行使相关的行政强制措施权[2].

《行政强制法》第17条第2款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”的规定,确立了相对集中行政强制措施权.这样从法律的层面直接授予机关相对集中的行政措施权,不需要由国务院或者省级人民政府一一授权.相关行政处罚权集中到机关后,与行政处罚相关的行政强制措施权就从原行政机关的职能中分离出来,由机关实施.

(二)行政强制措施权不得委托

根据一般的行政法理,为了确保行政管理权的运作效率,提高行政管理效果,行政职权委托他人行使乃行政实践的确切需要[3].《行政处罚法》规定,行政机关依据法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚.因此,机关许多下属事业单位根据委托以机关的名义行使行政处罚权.在《行政强制法》草案审议时,有些常委会组成人员和专家指出,目前行政强制措施的执法主体比较庞杂,有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施,有的甚至雇佣临时人员执法,执法的随意较大,侵害公民合法权益的情况时有发生,影响了法制的严肃性和政府形象,因此,《行政强制法》第17条第1款规定,行政强制措施权不得委托.这样,城市管理行政执法系统内受托行使行政处罚权的事业单位,就无权实施行政强制措施.

(三)法律、法规以外的规范性文件不得作为实施依据

行政强制措施由法律设定.尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施.尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封、扣押的行政强制措施.法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施.因此,机关只能依照法律、法规的规定实施行政强制措施,不能以规章、政府文件为依据来实施行政强制措施.另外,地方性法规不能设定“其他行政强制措施”,因此机关不能以地方性法规为依据实施“其他行政强制措施”.

(四)实施行政强制措施应当遵守法定程序

《行政强制法》规定了实施行政强制措施的程序,其中告知程序、制作现场笔录程序以及制作决定书程序是目前执法实践中没有实行或容易忽略的.

告知程序：应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径.

制作现场笔录程序：应制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明；当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章.

制作决定书程序：机关决定实施查封、扣押的,应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单.

(五)实施行政强制措施应当遵守期限

为了促使当事人能接受调查处理,不少地方性法规对查封、扣押财物的期限没有作具体的规定,而是原则规定可以暂扣至当事人接受处理或接受处罚后.如《上海市市容环境卫生管理条例》第25条第2款规定“当事人接受处理后,执法部门应当及时返还暂扣的物品与相关工具”.

《行政强制法》明确规定了查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长30日.但是,法律、行政法规另有规定的除外（如《无照经营查处取缔办法》规定实施查封、扣押的期限不得超过15日）.延长查封、扣押的决定应当告知当事人.《行政强制法》施行后,就不能以地方性法规的规定来确定查封、扣押期限,而必须依据《行政强制法》的规定.另外,依据《行政强制法》第69条“本法中十日以内期限的规定是指工作日,不含法定节检测日”规定,查封、扣押的期限是含法定节检测日的.

二、对实施行政强制执行的影响

行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为.行政强制执行包括行政机关强制执行和申请人民法院强制执行,其中机关强制执行的方式包括加处罚款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式.《行政强制法》对机关行政强制执行的影响主要体现在以下几个方面：

在城市管理领域,曾有不少法律、法规、规章的条款对当事人逾期不履行机关整改决定作出了可以由他人代为履行整改决定,并由违法行为人承担代履行费用的规定.如《杭州市市政设施管理条例》第57条规定,“损害市政设施和影响市政设施安全的行为,由城市管理行政执法机关责令行为人限期改正,逾期不改正的,市政设施行政主管部门可组织实施代整治,费用由行为人承担”.但以前没有专门立法,相关条款对代履行的主体、费用、程序等问题规定的也不系统、不完整.

《行政强制法》第50条规定,行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行.

《行政强制法》对代履行所作的新规定主要有：（1）将代履行作了普遍授权,只要符合法定情形,机关就可以实施代履行,不需要法律、法规的单个授权[4]；（2）统一了条件：当事人不履行义务时才可适用代履行,当事人不履行义务不是指当事人逾期不履行,而是指经催告仍不履行；（3）统一了范围：代履行限于后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的情形；（4）明确了代履行的程序：如代履行前送达决定书；代履行三日前,催告当事人履行.（5）建立了立即代履行制度：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物,当事人不能清除的,行政机关可以决定立即实施代履行.

催告程序是指当行政相对人不履行行政决定时,行政主体在实施行政强制执行之前以法律形式向行政相对人发出通知,督促其自觉履行行政决定,并催告如在一定期限内仍不履行行政决定,将对其采取强制执行的具体行政行为[5].通过催告,以期待“当事人的自我履行”.“期待当事人的自我履行”可以说是行政强制执行的核心精神,任何行政强制执行应当期待当事人的自我履行,催告便成了“整个行政强制之核心”[6].

无论是由行政机关自行实施行政强制执行还是由行政机关申请人民法院强制执行,作出原行政决定的行政机关都应履行催告程序（立即实施代履行和加除罚款除外）.行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务.经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定；行政机关申请人民法院强制执行前,也应当催告当事人履行义务.催告书送达10日后当事人仍未履行义务的,行政机关才可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行.

催告应当以书面形式作出,并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权.催告书应当直接送达当事人.当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达.

当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩.行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核.当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳.

传统行政法学认为,在行政强制执行过程中,不可能出现免除或者变更义务的情况.对于行政权力享有者来说,行使行政权力既是权利,也是义务,必须依法行使,不得放弃或者自由处置[7].执行和解制度是和这一理论相悖的,因此长期以来该制度在立法上没有得到确立.当然在具体执行实践中,却出现了不少的此类现象.现代行政法学认为,行政强制执行和解有利于节省执行成本,又充分适应了积极行政的发展趋势,体现了对相对人权利的尊重和保护[8].因此,《行政强制法》确立了执行和解制度.

执行和解制度的具体内容包括：（1）执行和解形式：行政机关与当事人达成执行协议；（2）执行和解前提条件：不损害公共利益和他人合法权益；（3）执行和解具体方式：约定分阶段履行；当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金（但不能减免罚款本金）.执行协议应当履行.当事人不履行执行协议的,行政机关应当恢复强制执行.

在执行中,机关与当事人达成协议,既保证了行政决定的执行,又减少了社会冲突,符合社会主义和谐社会的要求,可以说这是行政强制执行制度中的一个亮点.

《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定,当事人逾期不履行行政处罚决定,到期不缴纳罚款的,作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款.但没有作出加处罚款上限的规定.由于加处罚款是按日计算,在实践中会出现“天价”的加处罚款额,加处罚款额远远超过罚款数额,这样一方面加重了当事人的负担,将使人们对这样一种制度失去信心,导致不应有的抵触、对抗情绪；另外一方面如果执法机关不收,那就是有法不依,法律的尊严和权威将一扫而光,会使执法工作陷于无比的被动境地[9],该制度起不到应有的效果.

自2009年4月1日起施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》规定加处罚款总额不得超出罚款数额,因此机关对不按规定停放机动车违法行为的罚款的加处罚款的上限有了规定.《行政强制法》第45条第1款规定：加处罚款的数额不得超出金钱给付义务的数额.这样,机关对所有违法行为的罚款的加处罚款的上限都不得超过罚款数.

强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施涉及面广、社会影响大、社会关注度高,而且建筑物、构筑物、设施一旦拆除很难恢复,因此设定和实施强制拆除比较谨慎[10],《行政强制法》第44条规定了强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施特殊程序：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除.当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除.

该程序的特殊性主要体现在两个方面：一是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关才可以依法强制拆除.行政复议、行政诉讼不停止具体行政行为的执行是原则,而这个规定是对这一原则的突破,是对行政机关执行一般规定的例外.二是限期当事人自行拆除应当由行政机关予以公告.除了应履行催告程序外,还应当予以公告,限期当事人自行拆除.

另外要注意的是这里所指的依法强制拆除是依照法律.实践中有地方性法规、规章及其他规范性文件已经设定行政机关自行强制拆除,应当及时清理,不及时清理的,为无效设定,应申请人民法院强制执行[11].

(六)缩短了申请人民法院强制执行的期限

长期以来,机关申请人民法院强制执行的期限是依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条的规定：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出.现在,《行政强制法》缩短了申请人民法院强制执行的期限.

《行政强制法》第53条规定,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照规定申请人民法院强制执行.因此,机关在没有行政强制执行权的时候,申请人民法院强制执行的期限由“法定起诉期限届满之日起180日内”缩短为申请行政复议或者提起行政诉讼“期限届满之日起三个月内”.

(七)建立了申请人民法院立即执行制度

《行政强制法》只规定了申请人民法院强制执行的期限,但没有规定人民法院作出执行裁定后的执行期限.《最高人民法院关于人民法院执行案件若干期限的规定》规定“非诉执行案件一般应当在立案之日起3个月内执结”.但《行政强制法》第59条规定“因情况紧急,为保障公共安全,行政机关可以申请人民法院立即执行.经人民法院院长批准,人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行”,建立了申请人民法院立即执行制度.“立即执行”缩短的不是审查期限,也不是申请期限,而是执行期限——将一般非诉执行3个月的期限缩短为5日[12].

（八）规定了行政机关取得行政强制执行权的特殊情形

《行政强制法》第13条规定“行政强制执行由法律设定.法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”,延续了我国多年来形成的申请人民法院执行为原则、行政机关自己执行为例外的行政强制执行体制.《行政强制法》第46条第3款重申金钱给付义务的执行“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行”的同时,作了但书规定“但是,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,经催告仍不履行的,在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关,可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款”,该条款规定了行政机关取得行政强制执行权的特殊情形：具有行政强制措施权的主体可以通过先行采取行政强制措施的方式取得行政强制执行权[13].

机关取得行政强制执行权特殊情形的要件包括：（1）强制执行权力仅限于金钱给付义务的执行,即将在实施行政管理过程中已经查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款；（2）当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼；（3）经催告当事人仍不履行.