公共财政视角下新农村体育场地设施投入

摘 要：农村体育场地设施作为公共产品应由公共财政提供.在分析我国农村体育场地设施投入现状的基础上,运用公共财政理论就新农村建设过程中体育场地建设的投入问题进行了理论与现实的分析,认为应建立以和地方政府为主导的多元农村体育场地设施投入机制.

关 键 词：公共财政；农村体育场地设施；投入

中图分类号：G818文献标识码：A文章编号：1007-3612(2011)03-0019-04

ResearchontheInvestmentontheSportsFacilityintheNewCountrysidefromtheViewofPublicFinance

HOUBin,CHENYuanxin,LEIZhe

(CollegeofP.E.,HuazhongNormalUniversity,Wuhan,430079,HubeiChina)

Abstract:Thesportacilityincountrysideasthepublicgoodsshouldbeinvestedbythepublicfinance.Onthebasisofanalyzingtheconditionoftheinvestmentonthesportacilityincountryside,thepaperhasanalyzedtheinputforthesportacilityconstructionincountrysideonthewayofconstructingnewcountrysidefromtheviewoftheoryandrealitybyapplyingthepublicfinancetheory,andthenitconsidersthatweshouldsetupthemultipleinvestmentsystemleadbythecentralandlocalgovernment.

Keywords:publicfinance；sportacilityincountryside；investment

在《、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）中明确提出要实施农民体育健身工程,而实施“农民体育健身工程”的基础在于农村体育场地设施建设.因此,农村体育场地设施建设成为实施农民体育健身工程的前提和基础,而场地建设又需要资金的投入,而且,冯建中副局长在国家体育总局《关于实施农民体育健身工程的意见》的新闻发布会上提出要加大政府对农村体育场地设施建设的投入.故在社会主义新农村建设过程中,如何确保农村体育场地设施建设资金的投入成为实施农民健身工程的关键.《意见》就新农村建设的资金问题,提出要扩大公共财政覆盖农村的范围,建立健全财政支农资金稳定增长机制.而且,在《关于实施农民体育健身工程的意见》中也明确提出要通过强化政府对农村的体育公共怎么写作,扩大公共财政覆盖农村的范围.公共财政作为政府满足社会公共需要的财政收支活动,其基本职能在于为社会提供公共产品.因此,本文试从公共财政的视角就建设社会主义新农村过程中农村体育场地设施建设的投入问题进行分析,以期为新农村体育事业的发展提供理论参考.

1公共财政视角下农村体育场地设施的产品性质判断

农村体育场地设施的产品性质即农村体育场地设施是属于公共产品还是私人产品.根据公共产品理论,判断某一产品性质的标准主要是该产品在消费上是否具有非竞争性和非排他性［1］.农村体育场地设施在使用过程中,在没有达到拥挤以前,某人对体育场地的使用不排斥和妨碍他人同时享用.甚至在部分情况下,还需要多人的合作才能更好地使用体育场地,如集体项目.而且,某人对体育场地的使用不会减少他人对体育场地的使用,因此,农村体育场地设施具有非竞争性.农村体育场地设施虽然在技术上可以排他,但排他的成本太高,经济上不可行,而且也有悖于体育场地社会效益的发挥.因此,农村体育场地设施也具有非排他性.综上,农村体育场地设施具有非竞争性和非排他性,符合公共产品的判断标准,故应其应属于公共产品.

理论上讲,公共产品可以供所有的人享有,但实际上大多数公共产品的享用都有特定的受益范围,没有绝对的不受限制的受益区域.根据公共产品的消费特征,可以把公共产品分为全国性的公共产品和地方性的公共产品［2］.地方公共产品是指在受益范围上具有地方性特点,只被那些居住在某一区域,占全国一部分人口的人享用、消费的公共产品.农村体育场地设施显然属于地方性公共产品.

2我国农村体育场地设施投入现状分析

2.1农村体育场地设施投入严重不足农村体育场地设施作为公共产品,理应由公共财政投资,但由于长期受我国城乡二元发展战略的影响,我国一直实行“以农补工”、“重城轻乡”的发展战略,重点或优先把财力、社会资金用于城市公共产品的投资,城市所需的公共产品的投资纳入公共财政体制,而农村公共产品包括体育场地则主要由农民自身承担,而农村体育场地设施对农民来讲,是一种发展及享受消费,并非必要消费,让他们自己出资修建体育场地几乎不太现实.因此,在现行二元体制下,我国对农村体育场地设施建设的投入严重不足,制约了农村体育事业的发展.根据第五次全国体育场地普查办公室提供的数据,截止到2003年12月31日,全国共有各类体育场地850080个,其中分布在乡（镇）村的体育场地仅有66446个,占全国体育场地总数的8.18%,与我国广大的农村人口比例极不相适应［3］.而且,根据国家有关部门的调查,我国财政对农村非标准体育场地数量的投入不足（表1）,部分省市乡镇的人均体育经费仅为0.052元［4］.如此低的投入,“吃饭”都难以维持,谈何投资建设体育场地.此外,由于农村体育场地设施的公共产品属性,使其不具备吸引民间资本投资的可行性.

2.2农村体育场地设施投入主体单一我国农村体育场地设施的投入主要由地方基层政府和村民共同负责,由于地方基层财政特别是乡镇财政过于薄弱,难以承担其农村体育场地设施建设投入的重任,加之地方基层政府官员对体育场地设施缺乏认识,重视不够,致使农村体育场地设施的投入主体落在村民身上,投入主体过于单一,严重制约了对农村体育场地设施的投入.虽然近年来国家体育总局在体育彩票公益金的使用上和“雪炭工程”实施方面加大了对贫困边远地区的扶持力度,但相对于广大农村地区体育场地设施建设资金的需求而言,仍是杯水车薪.

2.3农村体育场地设施投入区域差异大,城乡严重失衡农村体育场地设施作为地方公共产品,根据我国现行财政体制,农村体育场地设施建设资金主要由基层地方政府和农民自己承担.由于我国区域经济发展的不平衡性,反映在各区域农村体育场地设施建设资金的投入上也存在较大差异.东部地区的富裕乡镇对农村体育场地设施建设的投入远远高于中西部欠发达地区对农村体育场地设施建设的投入.根据第五次全国体育场地普查数据库的有关数据,广东省对乡镇体育场地的投入是贵州、江西、青海、西藏四省投入总和的63倍,进一步表明我国农村体育场地设施投入区域差异过大.农村体育场地设施投入不仅区域差异过大,而且,城乡严重失衡.城市体育场地设施的投入是农村投入的数十倍,如江西省乡镇人均体育经费仅为0.052元,而根据北京市西城区体育事业十五发展计划,人均体育事业经费达到2元,后者是前者的38倍［4］.

2.4农村体育场地设施建设资金以制度外筹集为主在我国城乡二元体制下,城市所需的公共产品的投入纳入公共财政体制,而农村公共产品的投入主要通过农民筹资以及劳务投入等制度外筹集方式来解决.地方财政虽然也对农村公共产品的供给进行一定的投入,但由于地方财政多为“吃饭财政”,显然无力顾及对农村体育场地设施建设的投入.因此,目前我国农村体育场地设施建设的资金主要来源于是制度外筹集.在农村税费改革以前,制度外资金主要来源于“三项提留”、“五项统筹”以及各种罚没收入.上述收入成为基层政府提供公共产品包括体育场地建设资金的主要来源［5］.税费改革后,取消了乡镇统筹以及村级提留,使基层政府制度外筹资的路被堵死了.对于农村公共产品的供给采取“一事一议”制度,但由于“一事一议”的公共产品供给机制本身存在操作上的困难,加之农村群体利益的分化与公众意愿的整合难度大,“一事一议”制在实践中很难得以实施,致使农村体育场地设施建设几乎没有了资金来源.此外,我国农村体育场地设施建设资金的另一主要来源――国家体育彩票公益金,其投入仍属于制度外资金,未纳入财政体制.因此,目前我国农村体育场地设施的建设资金主要来源于制度外筹集.

从上述分析可以看出,我国现行农村体育场地设施投入机制显然是无法满足建设社会主义新农村对体育场地建设投入的需要,迫切需要就现行农村体育场地设施投入机制进行改革,建立适应社会主义新农村建设需要的农村体育场地设施的投入机制.

3公共财政视角下农村体育场地设施投入的理论分析

3.1农村体育场地设施投入应由公共财政负担在《意见》中提出要健全农村公共财政,扩大公共财政覆盖农村的范围,而且,在《关于实施农民体育健身工程的意见》中也明确提出要通过强化政府对农村的体育公共怎么写作,扩大公共财政覆盖农村的范围.所谓公共财政是建立在市场经济体制基础上的,在经济运行过程中,基本职能在于弥补市场失灵和缺陷,以更好地发挥市场机制在资源配置方面的有效性［6］.因此,公共财政的一个主要职能就是提供公共产品,以弥补市场的缺陷.农村体育场地设施作为公共产品,具有非竞争性,在既定的产出水平下,增加一个消费者的边际成本为零.这就意味着,若按边际成本定价,农村体育场地设施必须免费供给.而且,由于其非排他性,无法将非付费者排除在对体育场地设施的使用之外,私人部门投资农村体育场地设施的成本无法通过市场获得补偿,市场无法有效提供农村体育场地设施.因此,农村体育场地设施必须由公共财政投入.

3.2农村体育场地设施作为地方性公共产品应由地方基层政府投入农村体育场地设施作为公共产品,由于其受益范围具有地域性,受益群体主要是其周边群众,因此,其为地方性公共产品.根据公共财政的财政分权理论,地方公共产品应由地方财政提供.因此,农村体育场地设施应由其所在地的基层政府部门投资,在我国目前政府组织体制下,主要应由县乡政府财政投资.

4公共财政视角下农村体育场地设施投入的困境分析

4.1县、乡等基层政府财政收入乏力在公共财政体制下,农村体育场地设施理论上应由县乡政府财政投资.但由于我国公共财政体制尚不健全,大多数基层政府财政乏力,故难以独立承担起农村体育场地设施建设投入的重任.我国县乡政府的财政收入原本就比较少,在1994年分税制改革后,由于设计中存在的制度缺陷,县乡政府的制度内财政收入不但没有增加,反而因为财权的上收,使大多数县乡政府的制度内财政收入更是雪上加霜.政府取消农业税的政策,又使县乡政府的财政收入锐减,严重制约了县乡政府财政投资公共产品的能力.而且,目前我国县乡政府财政多为“吃饭财政”,预算内支出主要用于政府工作人员工资及福利费的支付上,具有明显的消费性［7］.此外,由于各级政府财权与事权的不对称,政府间职责划分不清晰.政府尤其是高层级政府逐渐退出公共产品的领域,把公共产品的供给职责逐步下放,而基层政府又无法制衡高层政府转嫁支出责任的做法,导致基层政府尤其是乡镇的财政承担了大量本来应该属于上级政府供给的公共产品,进一步加剧了县乡政府财政的困难,致使我国大部分县乡政府财政难以独立承担起投资农村体育场地设施建设的责任.

4.2我国城乡社会保障水平差距较大在社会保障方面（表2）,社会保障主要包括社会救济、社会保险和社会福利,其中社会福利包括提供公共体育场地设施和组织开展公益性活动.以2008年和2009年为例,城市社会保障经费支出占总支出的95％以上,而农村不足3％.

5公共财政支持农村体育场地建设的典范――山西大运体育走廊［8］

5.1山西大运体育走廊的基本情况山西大运体育走廊是由国家体育总局、国家发改委等部门在大（同）运（城）高速公路沿线的农村基层进行的百镇（乡）千村（校）大运体育走廊示范项目建设.该工程于2005年6月底建成,国家、省、市、县、乡、村各级总投资约2140万元.大运走廊共新增650块篮球场、25条全民健身路径、6所青少年体育俱乐部,新增体育场地面积24.25万平方米,新添体育器材1980件,惠及沿线200万农民群众,成为国家体育总局的“全国农村体育活动基地示范项目”和“中国全民健身著名景观”,推动了山西省百万农民健身活动的蓬勃开展.

5.2公共财政对山西大运体育走廊的投入山西大运体育走廊的建设资金由国家、省、市、县、乡、村各级机构共同负担,总投资约2140万元.该项目建设经山西省体育局和山西省发改委向国家发改委申报,被国家发改委列为预算内投资项目,2004年补助地方预算内基建投资250万元,成为2004年山西唯一预算内投资的体育项目.同时,该项目建设也得到了国家体育总局的大力支持,经国家体育总局有关部门的实地考察,该项目被列为“全国农村体育活动基地示范项目”,调控体育彩票公益金资助300万元,用于篮球架捐赠.在政府投入的基础上,山西省体育局也从本级体育彩票公益金中拿250万元用于配套大运体育走廊建设.国家和山西省共为大运体育走廊建设筹资800万元,占该项目总投入的37.4%,其余部分由大运体育走廊建设受益的地方政府及村民共同投入.以新建一个混凝土标准篮球场为例,总工程造价约为2.46万元,其中人工费约需0.86万元,材料和机械费约需1.6万元.在大运体育走廊的建设中,受赠单位新建一个混凝土篮球场,首先由市、县、镇政府部门承担材料和机械费1.1万元,受益村、镇村民投工投劳人工费0.86万元；场地建成,国家和省发改委补助场地建设资金0.5万元,国家和省级体育彩票公益金捐助1副价值0.5万元的标准篮球架.因此,在新建一个混凝土标准篮球场的投入中,国家投入为1.0万元,占总投入的40.7%,地方政府投入为0.6万元,占投入的24.4%,村和农民投入（以劳务等投入）0.86万元,占投入的35.0%,形成了以国家和省级政府投入为主、地方基层政府和受益村民共同投入建设体育场地的多元化农村体育场地资金筹集模式.

5.3公共财政在大运体育走廊建设资金筹措中的积极作用山西大运体育走廊作为地方性公共产品,根据公共财政理论,理应由地方政府投资兴建,而且,提供公共产品也是市场经济条件下政府的主要资源配置职能之一.但在我国目前情况下,由于地方财力有限,特别是基层政府多为“吃饭财政”,无力顾农村公共体育场地的投入.因此,当前仅依靠地方政府财力进行农村体育场地建设不符合我国的国情和农村的现实,必须建立以政府、地方政府投入为主导的多元化农村体育场地建设资金筹措渠道.只有这种投入模式才符合当前我国农村发展的实际,才是科学的选择.在山西大运体育走廊的建设资金来源中,和地方政府的投入是主要的.在新建的650个篮球场中,总投资约为1600万,其中和地方政府的投入约为1040万,占到篮球场地建设总投入的65%,这表明在大运体育走廊的建设资金来源中,公共财政投入占有较大比例,充分反映了公共财政在山西大运体育走廊建设资金来源中所发挥的积极作用.

山西大运体育走廊建设中以国家和省级政府投入为主、地方基层政府和受益村民共同投入建设体育场地的多元化农村体育场地资金筹集模式,充分调动了基层政府和农民投资农兴建农村体育场地设施的积极性.政府以550万元的投入带动了地方1590万元的投入,使财政投入作为“种子资金”,起到了四两拨千斤的作用,极大地促进了山西农村体育场地设施的建设,为山西社会主义新农村建设及农民健身工程的实施奠定了物质基础.其中,纵贯三晋南北660km,被国家体育总局列入“中国全民健身著名景观”的“大运体育走廊”的政府资金拨款中,“体育彩票捐赠”的标识随处可见,工程新建650块混凝土标准篮球场,新增25条全民健身路径和6所青少年体育俱乐部,共新增体育场地面积24.25万平方米,新添体育器材1980件；为农村培训了5000多名社会体育指导员,使200多万农民享受到了体育健身的权利和健康、科学、文明的新生活.体育彩票为这项工程投入千余万元的公益金,为新农村文明建设提供了强大的资金支持.［9］因此,在今后建设农村体育场地设施过程中,可借鉴山西大运体育走廊投资模式,以国家和省级政府投入为主、地方基层政府和受益村民共同投入建设体育场地的多元化农村体育场地资金筹集模式充分调动各方面投资兴建农村体育场地设施的积极性,共同参与农村体育场地设施的建设.

6建立以政府财政投资为主导的多元投资模式的可行性分析

6.1我国经济的高速增长为以政府为主导的多元投资模式提供经济基础我国GDP从1998年的84402.3亿元增涨到2008年的300670.0亿元,平均年增长率在百分之十左右［10］.我国经济的快速发展推动了农村体育场地设施的发展,在全民健身工程中,以“雪炭工程”命名资助的有258处；以“农民体育健身工程”命名资助的有3461处［11］.经济的良性发展、财政收入的逐年增加,促使政府投入更大的精力和更多的资金对我国社会主义新农村的体育场地设施进行必要修建,真正发挥政府财政投入的基础性作用.

6.2《关于实施农民体育健身工程的意见》和《农村体育工作暂行规定》的出台为以政府为主导的多元投资模式提供制度保障国家出台的《关于实施农民体育健身工程的意见》和《农村体育工作暂行规定》,已经明确指出：加大对我国农村体育健身场地设施的投入,满足广大农民群众日益增长的体育健身需求.放宽市场准入,允许非政府和非营利性组织进入农村体育基础设施领域.上述政策、法规的出台为社会资本参与农村体育场地设施的供给扫除了准入障碍,并有助于社会资本合法权益的保护,为多元化的投资模式提供了制度保障,调动了社会资本参与农村体育场地设施建设的积极性.

7公共财政视角下加强农村体育场地设施建设投入的对策

在建设社会主义新农村的过程中现行的农村体育场地设施投入机制应予以改革,建立起以和地方政府投入为主导的多元投入机制.

7.1建立健全农村公共财政,加大政府对农村体育场地设施建设的投入在建设社会主义新农村过程中,根据《意见》的要求,应进一步建立健全公共财政,扩大公共财政覆盖农村的范围,建立健全财政支农资金的稳定增长机制.在国债和预算内资金用于农村建设的比重要逐步上升,以确保农村体育场地设施建设有充足的资金来源.在教科文卫体的财政预算中应加大对农村体育场地设施建设的投入,缩减城市“锦上添花”的公共体育开支.在国家体育彩票公益金的分配使用上也应进一步向中西部农村地区倾斜,加大“雪炭工程”的实施力度,从而加大对农村体育场地设施建设的投入.

7.2建立激励机制,调动基层政府投入的积极性在农村体育场地设施建设过程中,政府除了加大投入外,还应出台各种激励措施,调动基层政府投入的积极性,建立以和地方政府投入为主导的农村体育场地设施投入机制.首先,应出台各种措施鼓励基层政府进行农村体育场地设施建设,对于符合资助条件的,由财政予以支持.对于特别贫困地区由财政进行投入,并要求受益地方政府以资金或劳务配套.其次,应积极开展各种农村群体体育先进评选活动,并将农村体育场地设施建设情况纳入评选指标,调动基层政府对体育场地设施建设投入的积极性.最后,应将对农村体育场地设施建设的投入纳入到基层政府政绩考核体系,确保对体育场地设施建设必要的投入.

7.3加大宣传力度,充分发挥第三部门及社会捐资兴建体育场地设施的积极作用在加大各级政府对农村体育场地设施建设投入的同时,应加大宣传力度,发动第三部门和社会加入到农村体育场地设施建设中来,充分发挥他们捐资兴建农村体育场地设施的积极作用.第三部门,指的是与公共部门和私人部门相对而言的另一部门,它们所指称的是各种非政府组织,非赢利性的民间组织,他们也可以成为农村体育场地设施建设的投入者.

7.4整合各渠道对农村体育场地设施建设投入的资金,统一调配使用,提高资金使用效率在建设社会主义新农村过程中,各级政府和各部门都会加大对农村体育场地设施的投入,为避免资金使用的浪费和重复建设,应整合各渠道对农村体育场地设施建设投入的资金,统筹安排、统一使用来自各种渠道的对农村体育场地设施建设的投入,以提高资金的使用效率,以较低的投入,建设更多的农村体育场地设施,满足建设社会主义新农村过程中实施农民健身工程对体育场地设施的需要,促进社会主义新农村建设.

8结语

实施农民健身工程首先应加大对农村体育场地设施建设的投入,根据公共财政理论,应由地方基层政府投入,但由于地方基层财政的窘迫,不具有实现的可行性.因此,应建立起以和地方政府投入为主导的多元投入机制,同时,应建立激励机制,调动基层政府和受益村民投入的积极性,并整合各渠道对农村体育场地设施建设资金的投入,提高资金使用效率,以较低的投入,建设更多的农村体育场地设施,促进农民健身工程的实施.