强化平行监督机制,源头上遏制腐败

腐败现象滋生蔓延的一个重要原因是监督不到位,而监督不到位又与监督体系不够完善、不尽合理密切相关.现行监督体系,自上而下的纵向监督比较强,而平行监督机制相对较弱,致使腐败难以从源头上得到遏制.腐败现象得不到及时遏制,逐渐发展成大案要案,就只能由上级,乃至纪检监察部门进行查处.结果,一边查处大案要案,一边腐败继续滋生蔓延.因此,有必要强化平行监督机制,从源头上遏制腐败.行贿者的目的无非是“升官”或“发财”,而受贿者则以权谋私,运用手中的权力为行贿者的“升官”或“发财”怎么写作.因此,监督也要紧紧抓住防止和打击以不正当手段谋求“升官”、“发财”来进行.

一、加强党内平行监督机制

在我国,实行“党管干部”的原则.与“升官”相关的不正之风,如跑官要官、写官卖官等贪污腐败现象,往往集中在那些掌握用人大权的党员领导干部中.因此,党内平行监督的重点,也应集中到干部的任用方面.其根本途径是,加强党内权力的相互监督制约,即实现决策权、执行权与监督权既相互协调,又相互制约.

第一,发挥党代会和全委会的平行监督功能.党代会是党的权力机构.全委会由同级党代会选举产生,并对其负责,接受其监督.但由于党代会每五年召开一次,这种监督难以经常化.因而,党代会的监督应集中在两个方面.一是在“试行乡镇党代会年会制,深化县（市、区）党代会常任制试点”的进程中,建立健全加大对干部监督的具体制度和操作程序；二是充分利用“落实和完善党的代表大会代表任期制”的有利时机,加强党代表对干部的平行监督,建立健全与此相关的具体制度和操作程序.

众所周知,党代会闭幕期间,由全委会履行其决策权和监督权.根据党章规定,党委常委会包括书记、副书记,并非由同级党代会直接选举产生,而是由同级全委会选举产生,并对其负责,接受其监督.党委常委会是全委会的执行机关.从权力划分的角度来看,它所拥有和行使的主要是执行权.但现实生活中,党的全委会在党内权力结构及其运行机制中的地位,并没有受到应有的重视.其功能和作用也没有得到充分的发挥,乃至在一些部门和地区被“虚化”.一些地方和部门常委会,在不同程度上行使了本属于全委会的决策权.这样,常委会的权力,尤其是党委“一把手”的权力,难免过分集中,缺乏必要的监督制约.而这恰恰容易产生独断专行、以权谋私的问题.因此,要“强化全委会决策和监督作用”.党内的重大问题和任用重要干部,最终都要由全委会讨论决定,不能用常委会代替全委会行使决策权.这无疑有利于遏制少数人独断专行、以权谋私的现象.全委会对由其选举产生的所有党委常委,特别是党委“一把手”,应切实担负起监督的职责,并建立健全具体的制度和操作程序.

第二,健全常委会的决策机制和决策程序.从权力结构的角度看,常委会属于执行机关,但执行中也有决策.凡是提交给全委会讨论决定的重要问题,特别是重要干部的任用,都要由常委会提出初步意见.常委会意见的形成,也是一个决策的过程.为了防止少数人独断专行、以权谋私,常委会应坚持决策、集体决策,并通过票决的形式形成正式的意见.特别是在干部任用问题上,要提高决策制度化水平.要完善选举制度,规范差额提名、差额选举,严格实行无记名制,防止用随意化的口头表决代替制度化的票决.还应当建立责任追查制度.凡是被提拔的干部,在一定的时间内出现重大贪腐问题,就要追查领导的推荐责任,调查其中是否存在权钱交易问题.这必然加大违法乱纪者的政治成本和政治风险,从而对贪腐起到一定的遏制作用.

第三,探索纪委独立行使平行监督权的机制.从权力来源和分工的角度看,纪委是由同级党代会选举产生,对其负责,并向其报告工作.从权力运行的角度分析,纪委又在同级全委会的领导下工作.这就产生了两个不容忽视的问题：

一是纪委同全委会的关系.它们都由代表大会选举产生.就此而言,应该是平级平权.事实上,代表大会召开时,纪委也像全委会一样,独立地向代表大会做工作报告.但纪委能否对全委会行使监督权,则尚待明确.

二是纪委同常委会的关系.按照一般的说法,各级纪委都要在同级党委的领导下开展工作.但“党委”一词是一个比较宽泛的概念.它究竟指全委会,还是常委会,或者二者都包括,有待明确.纪委在同级全委会的领导下工作,这是现有制度规定的.但是否在同级常委会的领导下工作,则需要明确.从现实情况来看,纪委书记一般都进入常委会,而纪委也是在常委会领导下工作.那么随之而来的一个问题是,纪委对常委会是否可以行使监督权,怎样行使监督权?迄今为止,纪委的监督主要是针对下级党员干部,难以行使平行监督权,也缺乏与此相关的制度安排和程序设计.

从的角度来看,亟待解决的是,要建立健全必要的具体制度和操作程序,使纪委能够对同级常委会成员、党政部门的领导人实行监督.这些具体的制度和操作程序,要能够保障纪委有充分的权力和畅通的渠道,直接向党委“一把手”和全委会汇报有关情况；也能够直接向上级党委和纪委、直至反映同级“一把手”的问题.任何人,包括党委“一把手”,都无权进行干预.

二、加强人大平行监督机制

任何企业家和开发商都想“发财”,但“发财”有道,不能发不义之财.“发财”往往与大型工程立项和承包联系在一起.掌管相关权力的官员则成为行贿的对象,容易陷入贪腐的泥潭.为了防止和惩治这方面的腐败,我们想了很多办法.但其中人大的平行监督,没有得到应有的重视,需要大大加强.人大是国家权力机关,而政府是由其选举产生,对其负责,并接受其监督的执行机关、行政机关.发挥人大对政府的监督功能和作用,是有效遏制腐败的重要途径.

第一,要强化人大的决定权.人大的决定权,主要适用于地方经济与社会中长期发展规划、年度发展计划和重大项目的立项与审批等.其中容易产生腐败问题的是重大项目的立项审批.这方面的工作,一般都由政府主管部门,甚至主管领导个人负责.因为权力高度集中,又不透明,而成为行贿受贿的温床,因此而倒下的干部也最多.所以,遏制腐败的一个重要途径,是限制和规范政府的审批权,加强人大及其常委会的决定权.凡是重大立项,例如经济和科技开发区的建立,重要道路、桥梁、铁路工程的建设,大型房地产项目的开发,以及与群众利益密切相关的重要事项,都要经过人大常委会审议通过,才能交由政府有关部门实施.而不能像过去那样由政府相关部门,乃至主管领导个人直接决策.凡是涉及地方经济和社会长远发展的重大问题和广泛影响群众切身利益的重要事项,仅由人大常委会审议通过往往也是不够的,而应当由人民代表大会审议通过.这样,政府有关部门和主管领导的权力就受到了限制.由于决定权的转移和相对分散,会加大行贿者的成本和风险,相关的行贿自然会减少.

第二,要强化人大的平行监督权.人大既是国家权力机构、立法机构,也是监督机构.长期以来,人们往往只重视人大的立法权,而忽略其监督功能.其实,从权力相互制约的角度看,人大不仅是名正言顺的监督机构,而且也能够有效发挥平行监督功能.上述大型工程立项之后,在组织实施的过程中,还有两个环节容易产生腐败：

一是大型工程实施前的招标和投标.按规定,大型工程实施前,都要公开招标.这项工作,过去由少数部门乃至个人所垄断,容易产生不公开、不透明、不公正、不合理的问题,其中难免存在行贿受贿的腐败现象.为了改变这种状况,人大常委会可以直接组织监察、审计,以及人大代表、政协委员和相关群众的代表,进行监督,以保证招标工作公开透明、合理合法地进行,从而最大限度地遏制行贿受贿行为.

二是拆迁征地工作.相比较而言,拆迁征地工作中,违法乱纪、贪污腐败的问题最严重.由违法强征强拆而引发的社会矛盾和件也最突出.而我们所采取的治理办法,往往是“头痛医头,脚痛医脚”.但要从源头上遏制此类腐败现象,必须加强人大常委会的平行监督功能.即由人大常委会组织相关部门和人员,对重要的拆迁征地工作进行直接监督,促使政府有关部门依法施政.

此外,人大常委会要“加强对政府全口径预决算的审查和监督”.其重点是正常年度预决算之外的支出.随着各地方、各部门经济和财政实力的增强,及其经济和社会发展自主权的扩大,预算外的支出急剧增加.由于这方面的支出不在正常的年度支出范围之内,也不受人大审议的约束,其随意性比较大.党政机关的主要领导人,乃至部门主管领导,对此都有很大的决策权.随之而来的独断专行、以权谋私、行贿受贿等贪腐问题,也容易滋生蔓延.所谓“全口径”的审查和监督,就是要重点加强这方面的监督检查.

腐败是一个复杂的社会现象和难以克服的“顽疾”.也应该是一项系统工程,要形成合力.横向监督不是万能的.它对于“一把手”和纪委书记的监督,以及防止“窝案”的滋生,仍存在不足之处.因此,横向的平行监督还必须与自上而下及自下而上的纵向监督相结合,形成完整的监督体系,才能比较有效地遏制腐败现象.