依法管理宗教事务(上)

党的十一届三中全会以后,随着宗教信仰自由政策的贯彻落实,我国各宗教进入历史上的“黄金时期”.与此同时宗教方面也出现一些新情况、新问题,特别是境外势力利用宗教进行的渗透活动日益猖獗,影响了我国社会稳定.宗教事务要不要管理、如何管理等问题随之而来.

1982年印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（以下简称中发[1982]19号文件）时,首次提出了制定宗教法规的工作思路.20世纪80年代末90年代初,分析苏东剧变的教训,宗教事务管理和抵御境外渗透的必要性和紧迫性凸显.1990年4月,陈云就“有关宗教渗透日益严重”,特别是“披着宗教外衣从事反革命活动日益猖獗”的情况致信,要求“高度重视宗教渗透问题”.在不同场合多次要求密切关注这一问题.

在这一国际国内背景下,党、国务院于1990年12月召开了全国宗教工作会议,讨论通过了《、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（以下简称中发[1991]6号文件）,明确提出依法对宗教事务进行管理的任务,要求对日益混乱的宗教活动加以规范,对国外利用宗教进行的渗透活动加强抵御.1994年1月31日,李鹏签署国务院第144、145号令,颁布了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》.2001年召开的全国宗教工作会议,按照依法治国方略的要求,对依法管理宗教事务的内涵做出了更加全面深刻的阐述.2004年,国务院颁布第一部综合性行政法规《宗教事务条例》（《宗教活动场所管理条例》同时废止）,为依法管理宗教事务提供了全面依据.经过30年的持续努力,我国宗教事务逐步实现了从政策主导向依法管理的转变.

一、依法管理宗教事务的客观依据和法理基础

研究依法管理宗教事务,正确的宗教理解是前提；对宗教信仰自由、宗教自由的正确解读是关键；宗教自由的界限,是其理论出发点.

(一)宗教理解问题

“宗教”一词在英语中是religion.religion在语源上是指人与神的关系,是人敬畏神灵或献祭仪式中的一种态度和行为.“宗教”一词在汉语中的本义,是盖一个屋子来崇拜神祗并以此进行教育或者教化.中国人把religion译为“宗教”,是用中国固有词汇表达外国词汇意义.

宗教定义大约有以下几个方面：首先从宗教观念（即神祗的本质）说明宗教.这种说明认为宗教观念是虚拟的,神祗是不存在的.这种虚拟观念和不存在的东西何以使人类长时期相信它存在呢?于是又从神祗观念的起源说明宗教的本质.但宗教不仅是一种信仰,而信仰有其载体,于是宗教的社会组织开始被纳入宗教的本质和定义之中,对宗教社会功能的探讨也成了宗教本质的组成部分.仅从一个方面,比如宗教观念去说明宗教本质的情况是有的,随着宗教研究的深入,人们往往兼顾几个方面去定义宗教,并且这几个方面呈现出一种历史的发展.注意到宗教的社会组织方面,是宗教学发展到一定程度的产物,是宗教社会学对于宗教定义的重要贡献.概括地说,宗教的核心是宗教观念,没有宗教观念,也就没有宗教；宗教观念要有载体,载体就是教徒及其组织.宗教之所以存在和发展,就是因为有相当部分群众信仰它.

马克思主义在宗教学上最重要的贡献之一,就在于不是用宗教去说明现实社会,而是用现实社会来说明宗教.在马克思、恩格斯那里,宗教根本不是一种实在性的社会存在物,而是依赖于社会存在的、不同于社会存在的一种社会意识.因其理论出发点就是把社会整体分为两个大的领域：社会存在和社会意识,并认为社会存在决定社会意识.这个理论框架下,宗教就必然地被看作社会意识,而不是社会存在.所以,赵朴初说：“看来,有两种外延和内涵不尽等同的‘宗教’概念,一种是特指宗教信仰形态,另一种是指宗教实在整体.马克思主义关于宗教的许多论断,所使用的‘宗教’概念,是特指宗教思想信仰形态,而法律、法规、政策和实际工作中所使用的‘宗教’概念,大都是指宗教实在整体.在认识和实践中,把两种‘宗教’概念混同起来,是造成工作偏差一个重要的理论原因.”

20世纪50年代后期,党和政府在执行宗教政策方面开始出现严重偏差,思想根源就在于认为宗教只是一种从旧社会遗留下来的意识形态,随着社会主义建设的进程,宗教和其他旧社会遗留下来的意识形态一样应该逐渐被消灭,宗教在社会主义社会长不了.

改革开放以来,马克思主义宗教观获得了重要理论突破,人们对宗教的理解越来越深入、真实和准确.在关于宗教本质和定义的讨论中,吕大吉“宗教四要素说”在学界和实务界产生了较大影响.该说认为,宗教作为一种社会化的客观存在具有一些基本要素.这些要素分为两类：一是宗教的内在因素,一是宗教的外在因素.宗教的内在因素有两部分：一是宗教的观念或思想,二是宗教的感情或体验.宗教的外在因素也有两部分：一是宗教的行为或活动,二是宗教的组织和制度.一个比较完整的成型的宗教,是上述内外四种因素的综合.构成宗教的内外两类基本要素,是同一事物的两个方面,概念上可分析为二,实质上内外一体,相互伴生、相互制约.

吕大吉关于宗教的表述式的定义如下：“宗教是关于超人间、超自然力量的一种社会意识,以及因此而对之表示信仰和崇拜的行为,是综合这种意识和行为并使之规范化、体制化的社会文化体系.”这个表述意在从经验事实上说明宗教是一种社会性的宗教意识及其外在表现诸多因素组合而成的社会文化体系,蕴含着四大基本要素的逻辑关系和层次结构.

针对“宗教四要素说”,李申认为宗教最基本的特征只有一个,就是信仰神祗,并且祈求神祗帮助自己解决那些自己无法解决的问题.李申将宗教定义为：宗教是企图用非现实的力量和非现实的方式,解决现实问题的一种社会现象.所谓“社会现象”,是指参与其中的人达到一定的规模,而且持续的时间要达到一定的程度；所谓“非现实的力量”,就是“超自然的力量”,或称“超人间的力量”；所谓“非现实的方式”,就是非逻辑相关或非直接相关的方式.借助非现实的力量,或者用非现实的手段,是宗教解决现实问题的基本方式,也是宗教最本质的特征.李申认为,宗教与哲学的区别在于,宗教不仅仅是一种社会意识,还是一种社会行为,一种社会行为的方式.仅仅信仰神祗,只是一种意识；只有把这种意识付诸行动,贯彻于解决问题的过程,才是宗教.一定要说宗教有什么要素的话,第一就是对神祗的信仰；第二就是以信仰神祗为指导的行为方式.

中发[1982]19号文件指出：“宗教是人类社会发展到一定阶段的历史现象,有它发生、发展和消亡的过程.宗教信仰,宗教感情,以及同这种信仰和感情相适应的宗教仪式和宗教组织,都是社会的历史的产物.”这一论述改变了以往把宗教仅仅看成是一种唯心主义意识形态的观点,也就是说宗教并不单纯是存在于个人头脑中纯粹精神的东西,它通过具有宗教信仰的一个庞大的群体作为其外在表现.中发[1982]19号文件把宗教理解为一种历史现象,比过去的看法要全面得多、正确得多.

中发[1991]6号文件强调“依法对宗教事务进行管理”.依法管理宗教事务的新要求,更促使人们转变了对宗教的理解.因为仅仅把宗教理解为一种意识形态,难以进行依法管理的推论.现在政府宗教工作部门一般认为,宗教既是一种以信仰有神论为核心的意识形态,又是一种拥有大量信教群众、文化经典、教会组织和活动场所等设施并不断开展集体活动的社会实体.宗教教义可以唤起信教群众的感情,宗教组织可以调动信教群众的力量.可谓之“宗教社会实体说”.

宗教工作部门对宗教的这种理解,主要是为依法管理宗教事务寻找恰切的理论立足点,区分乃至割裂宗教的信仰与行为是其显著特征.更有人依据“任何宗教都包含着两个方面：内在方面包括信念、情感,它纯粹属于个人的事情”,“外在的方面则包括组织、行为、体制等,属于社会性事务”,得出结论说“所谓宗教信仰自由,主要指的是内在方面的自由”,声称“宗教信仰自由绝不等同于宗教自由”.这一观点在政府宗教工作部门有相当影响.

宗教行为是宗教意识的外在表现形式.单纯的宗教信仰是几乎没有的,宗教信仰必定表现为某种宗教活动.内在信仰与外在行为是一体的,虔诚的宗教信徒的内外如一,正是其最主要的特色.外在信仰行为是内在信仰的展现或实践,强分二者是不可能的.只能去区分不同的信仰行为与内在信仰之间,具有怎样的关联程度.

(二)对宗教信仰自由的正确解读

多年以来,某些国际势力检测借“宗教自由”、“人权问题”,大肆攻击我国政府对宗教事务的依法管理.在这样一个国际背景下,研究宗教自由、宗教信仰自由,特别是从宗教自由推导出依法管理宗教事务,显然有现实必要性与针对性.

宗教自由（Freedomofreligion）早已被绝大多数国家和国际社会接受为一项基本人权,但宗教自由又是一项极具争议性的权利.各国宪法的表述就很不相同.根据对110个国家现行宪法的统计,89个国家采用了“宗教自由”或“宗教活动自由”的表述；在宪法中不提“宗教自由”或“宗教活动自由”的只有21个；也有数量不多的国家只提“宗教信仰自由”,不提“宗教自由”或“参加宗教活动的自由”.

在我国社会政治生活中使用的是“宗教信仰自由”（freedomofreligiousbelief）,“宗教自由”一般被视为负面意义的概念.或曰：宗教信仰自由不是宗教自由；或曰：划清“宗教信仰自由”和“宗教自由”的界限；或曰：我们主张的“宗教信仰自由”与西方主张的“宗教自由”是有区别的.但是,近年开始有认为“宗教信仰自由”即“宗教自由”,二者似乎并无实质区别.例如,中国社科院法学所编《法律辞典》（简明本）和李步云主编的《人权法学》都认为,“宗教自由”又称“宗教信仰自由”；又如,《中国大百科全书政治学》将“宗教信仰自由”译为“freedomofreligion”.

还有的认为,宗教信仰自由和宗教活动自由是两个不同的概念.宗教信仰作为个人的一种精神生活,本质上是自由的.但当内在的信仰超出纯精神的范围,化为外在的宗教行为、宗教活动时,就会对周围的人乃至社会产生种种影响.宗教行为、宗教活动必然要受社会的制约,要有一定的限度.

在日常用语中,自由一词意义并不复杂.说一个人是自由的,是指他（或她）的行动和选择不受他人行动的阻碍.选择自由和行动自由这两种现象,都是对“自由”这一术语日常用法的反映.当我们追问一个行动者可以自由地做什么的时候,我们是在询问他或她的选择自由的程度.当我们追问一个人是否在他们的社会中拥有一个自由行动者的身份时,我们就是在询问他们享有多大程度的行动自由.选择自由与行动自由的区别本质上是两种性质之间的区别,一方面是选择的性质,另一方面是行动的性质,每一种性质都合理地符合“自由”一词的普通用法.

基于宗教信行一体的理解,本文认为,宗教自由是指一个人可以在社会中自由选择其宗教信仰,可以在这个社会中公开参加这个宗教信仰的仪式而不必担心受到迫害或歧视,一个人可以根据其信仰而行为,真正实践其信仰于生活之中.宗教自由既是宗教信仰的选择自由,更是宗教活动自由.世界上几乎没有单纯的宗教信仰自由,任何一种宗教信仰,必然以某种宗教活动表现出来.论及宗教自由时,理论上可以强调宗教信仰的选择自由,但在法律实践领域,更多的是保障宗教活动自由.

1979年10月17日,《人民日报》发表了题为“全面贯彻宗教信仰自由政策”的署名文章,文章就提到“还有的人认为,允许信仰宗教,只是允许人们在自己的头脑里信,而毋须或不允许有任何表现形式”.对此文章强调,“既然允许人们信教,当然应该允许有一定的宗教活动（如念经、礼拜、过宗教节日等）、宗教组织存在,也应根据实际情况,允许有适当的宗教活动场所.”保障公民“宗教信仰自由”应落实在保障公民有“宗教实践自由”,“没有进行宗教实践与宗教活动的自由,所谓的‘宗教信仰自由’是抽象的、空洞的、没有意义的”.

我国《宪法》第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由.任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民.国家保护正常的宗教活动.任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动.宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配.”《宪法》第36条共4款,一般认为是对宗教信仰自由的规定.本文认为,第36条第1款、第2款是关于宗教信仰的选择自由的宪法条文；第3款、第4款则是关于宗教活动自由及其限制的宪法条文；第36条区分了宗教信仰上的选择自由与宗教活动自由,确立了独立自办教会的原则.总概第36条内涵,本文认为该条即是对宗教自由的规定.中国的宗教自由的确体现了中国特色.改革开放30年来,我国各种宗教获得了健康和自由的发展.中国公民可以自由地选择、表达自己的信仰和表明宗教身份,这是一个不容争辩的事实.结合我国《宪法》具体条文的规定,我们没有必要回避“宗教自由”概念,可以认为“宗教信仰自由”即“宗教自由”.

(三)宗教自由的界限与依法管理的起点

依法管理宗教事务,完全可以从宗教自由立论；宗教自由的界限,即依法管理的起点.由宗教自由导出的依法管理宗教事务,与由“宗教社会实体论”的推导相比较,将是无懈可击.

1.一般自由的界限

自由与权界的问题,是人类社会政治生活永恒的难题.以赛亚伯林说：“人大体是相互依存的；没有一个人的活动是完全私人性的,是绝不会以任何方式闯入别人领地的.‘狼的自由就是羊的末日’；一些人的自由必须依赖于对另一些人的限制.”1789年法国《人权宣言》第4条宣布：“自由就是从事一切无害于它人的行为.因此个人自然权利的行使,只以保证社会上其他成员享有同等权利为限制,此等限制,仅得由法律规定之.”这算是开以法律限制自由之先河.

自由的边界在于不侵犯他人权利,这是自由的内在限制.在密尔看来,整个社会事务可划分为两大部分,一是私人领域,应由个人自由处置；另一是公共领域,社会和政治权威只有在这一领域才有干预的权力.对于如何划分公共领域和私人领域呢?密尔提出在他看来“极其简单的原则”：任何人的行为,只有涉及他人的那部分才需对社会负责；在仅涉及本人的部分,它的独立性是绝对的；对于本人自己,对于他自己的身和心,个人乃是最高主权者.近年来,“公共领域”（publicsphere）的概念在学术界广为流传.公共领域与私人领域边界的明确划分是建立合理的公共权力结构的基础,也意味着公共权力运作的规则化.在实际生活中,这条界线具体应该划在哪里,是一个有争议甚至是讨价还价的问题.

如果说在自由问题上密尔对个人的重视,奠基于“己重群轻”的西方个人主义,那么严复对个人价值的肯定则建立在群己平衡基础上,即“克己自繇二义不可偏废”.密尔《论自由》,严复译为《群己权界论》,其中所谓“群”就是社会,所谓“己”就是个人.这个书名表示社会和个人都有自己的“权”,但他们的权又都有其界限.严复的自由思想特别强调自由与管制之间的平衡,以保障个人自由之范围,并维系群体福祉.“管理与自由,义本反对.自由者,惟个人之所欲为.管理者,个人必屈其所欲为,以为社会之公益,所谓舍己为群是也.是故自由诚最高之幸福.但人既入群,而欲享幸福之实,所谓使最多数人民得最大幸福者,其物须与治理并施.纯乎治理而无自由,其社会无从发达；即纯自由而无治理,其社会且不得安居.而斟酌二者之间,使相剂而不相妨者,此政治家之事业,而即我辈今日之问题也.”严复提出的管理与自由“相剂而不相妨”重要思想,是我国依法管理宗教事务的重要思想资源.

2.宗教自由的界限

宗教自由的界限更是宗教自由的题中应有之义.首先,由于宗教涉及个人深层情感或对自然的理解,容易导致不同宗教信仰者,在理智或情感上无法相互沟通,使得宗教信仰的差异、甚至有或无宗教信仰,成为压迫的根源,或压迫的正当化借口；其次,宗教自由相对于其他基本权利,有一种易被否定的倾向,即使主张有宗教自由的人,也容易因本身信仰,去否定其他宗教,而侵害与其不同宗教信仰者的宗教自由；最后（特别地）,某些人经常想象自己是“绝对真理”的唯一拥有者,因而趋向于不仅不尊重具有不同信仰的人的自由,反而觉得自己听到一种去“转变”他们的召唤.广泛的宗教自由会导致它被有影响力的宗教社团所滥用,并由此压迫其他人的宗教自由.对一种绝对真理的狂热信仰不仅能够导致对宗教自由的压制,而且还能导致对其他权利的压制,这一事实为过去和现在发生于世界各个角落的宗教战争所证明.

宗教自由不仅指一种选择自由,更包括外在活动自由.当内在信仰通过外在行为表现时,就可能与他人权利和公共利益发生冲突,赋予一个人以完全的自由去表明其宗教或信仰,将会损害他人的权利,有时候还会伴有一些危险的后果.相当普遍地说,为了保证公民的宗教自由,政府必须使他们没有自由去阻止其他人的宗教信仰.因此现代国家宪法在赋予公民宗教自由的同时,也规定了宗教自由的界限,可以说宗教自由的原则及其限制之间的相互作用,真正地决定了个人权利的实际范围.

美国宪法第一条修正案规定,国会不得制定法律“禁止信教自由”.教徒根据其宗教教义和信条进行的宗教实践（行动和行为）,政府一律不得干涉,还是可以在一定情况下进行干涉?如果可以干涉,政府应遵循什么准则?这些是需要由美国最高法院回答的问题.长期以来,美国最高法院在审理涉及信教自由条款的案件时,区分了“宗教信仰”和“宗教实践”,并确立了一条基本原则：宗教信仰不受政府干涉,但宗教实践则可受政府干涉.

1950年《欧洲人权公约》第9条第2款规定：“表明一个人的宗教或信仰的自由应当仅仅受制于法律所规定的、在社会中所必需、合乎公共安全利益、出于对公共秩序以及健康或道德的保护或者出于他人权利和自由的保护的一些限制条件.”宗教或信仰的表明应受制于《欧洲人权公约》第9条第2款中所列明的那些限制条件.

《公民权利和政治权利国际公约》第18条第3款规定：“表明自己的宗教或信仰的自由,仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制.”在评估对宗教和信仰自由的限制的可允许性时,还应将《公约》其他条款与第18条第3款列举的干预目的一同考虑,鼓吹种族仇恨或战争的宗教和信仰表达可以或必须被禁止.旨在损害所有人民充分地和自由地享受和利用其自然财富与资源的宗教和信仰,可以根据尊重其他人基本权利和自由这一理由加以限制.

《人权教育手册》认为,你在谈论和表现自己的信仰时,不可超越侵犯他人权益的界限.予以限制的前提条件是,有必要采取措施保护公民的安全、秩序、健康、道德或其他人的基本权利和自由.在出现下述情况时可进行限制,如牺牲人的生命、、割礼、奴隶制、性行业、颠覆活动或其他威胁人类健康和身体的活动.□本文第一作者系山东省宗教事务局党组成员、副局长,第二、三作者分别为山东省宗教事务局调研员、宗教二处副处长.（按照本刊要求,编者省略了全部引用标注和参考资料目录）E：FQJ

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