环境行政执法

一、环境行政执法中存在的问题

环境行政执法的效果如何,与国家法制、执法机构的体制及其运行机制、公众的思想意识,及环境执法机构和人员的能力等多方面的因素有关.我国环境行政执法难的原因不是单一的,需从多方面进行分析.

(一)立法方面

环境行政执法立法层面的问题表现为：法律法规存在空白、不明确、不具体、权责不清等不完善的问题,是导致环境行政执法难的不利因素之一.

(二)体制方面

环境行政执法体制方面的问题表现在：环境管理机构应如何设置,环境保护主管部门隶属于当地政府,这种局面已影响了环境执法的效率与效果.环境行政执法监督方面的问题,处理的不当就难以保证处罚决定的合法性与公正性,不利于廉政建设.

(三)执法力量方面

环境行政执法力量方面的问题表现为：存在环保执法工作高要求和执法队伍素质偏低的矛盾.环境执法人员业务素质偏低,工作责任心不强,怎么写作意识淡薄等不适应目前环保工作高标准、严要求的工作需要,损害了环境执法队伍的整体形象.

二、环境行政执法的问题分析

(一)立法方面的分析

我国的环境保护法律法规经过近三十年的发展,已初具规模,仍存在不足之处：(1)环境立法上存在空白.一是实体法上空白,如对转基因生物安全的环境管理等方面尚缺乏明确全面的法律规定.二是程序方面的法律规范少且多数分散于各实体法中,除了环境行政复议程序较为明确外,其他一些程序尚缺法律规定.（2）有些环保法律法规不具体,不明确,相互之间存在着不协调,甚至还出现矛盾与冲突.以2009年湖南株洲女孩刘冰洁案为例,我国只有控制镉排放的技术性标准,而没有规范它对人体健康影响的标准.（3）法律条文过于原则化、抽象化,对法律责任的规定过于笼统,导致环境行政执法具体操作起来难以落实.例如《环境保护法》第29条规定,“对造成环境严重污染的企事业单位,限期治理”,但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定,实践中难以把握.（4）在现行的环保法律法规中,禁则多,罚则少,容易导致在环境执法中出现“两高一低”的现象,即守法成本高,执法成本高,违法成本低的情况,导致对破坏环境的不法行为不能给予应有的制裁.（5）法律赋予环境行政执法的权限不足,环保部门没有行政强制权,对拒不履行环境行政处罚决定的行为,环保部门缺乏必要的查封、冻结、扣押、没收等行政强制手段.

(二)体制方面的分析

1.环境管理机构设置存在的问题

我国环保部门的人事权和财权均由地方政府决定,环境保护主管部门隶属于当地政府,这种局面某种程度上影响了环境执法的效率与效果.当前我国以经济发展为优先,在环境利益与经济利益相冲突时,环境利益往往被放到次要位置考虑,环境影响评价、“三同时”等制度在经济发展过程中往往流于形式,被地方政府所忽略,导致环境执法效率低下.

2.环境行政执法监督机制存在的问题

我国多数基层环保部门没有专门的法制管理机构,这难以对日常环境行政执法进行正常的指导和监督.省、市一级环保部门虽设置了法制管理机构,其作用却因对如何建立有效的执法监督机制的重视不够,而无法充分发挥.另外,大多数的地方环保部门尚未实行“审处分离”制度,即由同一执法机构的同一办案人员既负责调查案件又负责做出处罚决定,这就难以保证处罚决定的合法性与公证性.

(三)执法力量的分析

现在环保执法人员队伍的总体素质在不断提高,但环保执法工作高要求和执法队伍素质偏低的矛盾仍突出.问题存在于：业务素质偏低,执法人员对环保法律法规、产业政策不熟悉,一些环保执法人员受利益驱动的影响,将政府公共权力和执法行为市场化.在环境行政处罚中也常存在程序违法,适用相关法律法规不准确、事实不清或证据不足,处罚又不规范等问题

三、对环境行政执法的思考

(一)环境行政执法立法方面的思考

提供有力的法律依据有法可依是有法必依、执法必严、违法必究的前提与基础.完善法律体系应注意以下几点:(1)明确立法指导思想.环境立法应当以可持续发展战略,作为环境法的指导思想.另外立法中要坚持高标准、严要求、实事求是的原则,从全局出发,打破部门与地区界限,增强地方特色,大胆吸收与借鉴.(2)加快修改现行环境法律法规的同时要努力填补环境法律领域的空白,并且还应对可能出现的环境问题予以重视,加以规范,使立法具有一定的超前性,预防性.(3)理顺环境执法体制.通过立法进一步理顺和明确执法体制及各执法机构的职责,避免因职责不清而影响执法效力.(4)提高立法技术水平,保证立法的规范性与可操作性.(5)指导、疏通地方性法规.上级立法机关对下级立法机关的法规予以监督检查、指导、减少矛盾冲突,避免地方保护主义,鼓励地区间联合立法、执法、促进各地区之间相互监督.

(二)环境行政执法体制方面的思考

1.对环境管理机构设置的思考

环境行政管理的改革应着力解决以下问题：一解决环境保护与资源管理职能分离、政出多门、协调困难的问题.为克服这种制度性缺陷,要改革现行环境行政管理体制,将环境保护与资源管理交由一个统一的行政部门来管理,或在建立统一环境资源管理体制尚有困难的情况下,在和地方设立具有高度权威性的环境保护领导、指导与协调机构.二解决好环境保护部门与地方政府的相互关系问题.改革现行环境管理体制,需在制度上阻断地方政府对环保施加负面作用的可能性.

2.对环境行政执法监督机制的思考

建立健全有效的执法监督机制,规范行政行为,必须做到：一建立公众监督机制.为公众的监督提供方便渠道,如,信箱等；二强化内部监督.制定严格的环境行政执法审查、考查程序,保证环境行政执法行为的公开化、合法化,明确专门部门负责管理环境行政相对人的投诉,定期和突击开展内部行政执法监督检查；三是加强行政复议、行政诉讼与行政赔偿等行政、司法监督途径的实施.

3．环境行政执法力量方面的思考

环境执法队伍要不断加强能力建设,提高环境执法水平和能力.一方面执法人员应不断提高自身素质.提高进入门槛,建设一支训练有素、精通业务、善于管理的队伍,不断提高环境行政执法工作人员的执法能力,使之敢于执法,同时也善于执法；另一方面应积极加强硬件建设.为基层环保部门配备一定的设施装备、资金和专业人员是必需的.