档案行政强制

2011年6月30日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》(下称《行政强制法》),自2012年1月1日起施行.《行政强制法》的颁布施行对规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,将发挥重要意义.各级档案行政管理部门在学习贯彻《行政强制法》的过程中自然有许多工作要做.本文拟根据《档案法》的相关规定,结合即将实施的《行政强制法》,就档案行政强制的若干问题进行初步探讨,不当之处敬请指正.

“代为保管”是否属于行政强制

各级档案行政管理部门按照档案法律法规的规定,依法履行管理本地区档案工作的职责.比较常见的,就是监督指导、执法检查、行政处罚、行政许可等,而档案行政强制相对来说还是个陌生的概念.那么,档案行政管理部门到底有没有档案行政强制职权呢笔者认为是有的,而且有明确的法律规定,这就是《档案法》第十六条第一款,“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案,档案所有者应当妥善保管.对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的,国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施,必要时,可以收购或者征购.”从这一款的描述看,各级档案行政管理部门在法定情形出现时,有权对集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案(以下简称非国有特定档案)“采取代为保管等确保档案完整和安全的措施”,那么对非国有特定档案“采取代为保管等确保档案完整和安全的措施”是不是《行政强制法》上所指的行政强制措施呢《行政强制法》第二条第二款规定,“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为.”根据这一规定,我们可以看出行政强制有如下几个特征：1.行政强制措施必须有法定的依据；2.实施行政强制的主体应为行政机关；3.行政强制措施的对象为当事人的人身自由和财物；4.行政强制措施是一种暂时性限制措施.将《档案法》第十六条第一款和《行政强制法》第二条第二款两个条文对比可以看出,各级档案行政管理部门在发现非国有特定档案可能导致档案严重损毁和不安全时,对上述档案“采取代为保管等确保档案完整和安全的措施”应当认定为档案行政强制.在档案法制工作实践中,有些地区档案行政管理部门在实施行政执法责任制和构建档案部门权力阳光运行机制的过程中,也把此项规定作为一项行政强制事项来处理的.

理解和把握档案行政强制的几个问题

既然明确了档案行政管理部门有权采取行政强制措施的职权,那么,档案行政管理部门如何正确理解和把握档案行政强制措施呢综合已有的档案法律法规和《行政强制法》的规定,结合行政法的一些基本理论,笔者认为,档案行政强制的主要特征应该包括如下几个方面：

1.档案行政强制措施的对象.非国有特定档案,也就是《档案法》第十六条所表述的“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”.这里大家可能会问,非国有特定档案在不安全的情形下,可以对其采取行政强制措施,那当国有档案存在“保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全”时,如何确保国有档案的安全呢《档案法》以及相关的配套法规、规章和规范性文件通过许多明确具体的制度予以了保障.实际上,在我国档案法规体系中,绝大部分规范性文件都是用来规范和保护国有档案的,真正涉及非国家所有档案的规范性文件很少.一旦国有档案出现损毁、丢失或者被擅自抄录、公布、销毁或者被涂改伪造的情形时,也可以按照《档案法》第二十四条的规定,视违法行为情节轻重分别给予当事人行政处分、行政处罚、刑事制裁等手段来处理.

2.实施档案行政强制措施的主体.行政强制作为对当事人人身自由和财产权利产生严重不利影响的行政行为,《行政强制法》明确规定,行政强制必须由行政机关来实施.纵观我国各级档案行政管理部门身份定位,有的属于行政机关,这种情况下,档案行政管理部门自然取得了行政强制权；还有的则属于事业单位,对于这种情况,《行政强制法》第七十条规定,“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内,以自己的名义实施行政强制,适用本法有关行政机关的规定”.也就是说,虽然有的地方档案管理部门是事业单位,但因为它们属于“具有管理公共事务职能”的事业单位,按照《档案法》及地方性档案法规授权,可以行使档案行政强制措施.

3.档案行政强制措施的解除.按照《行政强制法》对行政强制措施的定义,档案行政强制措施是对当事人人身自由和财产权利的一种暂时性控制措施,而不是对当事人人身自由、财产权利的最终处分.因此,对被采取行政强制措施的非国有特定档案,档案行政管理部门只能对其在―段时间内进行保管,虽然被代保管档案的保管期限在现行档案法律法规中都没有明确规定,但不可以长期保管下去.如果在代保管期间,被代保管档案的所有者积极采取措施,使档案保管条件符合要求,那么就应该解除强制,将被代保管的档案返还给所有人自行保管.或者,如果所有人没有恢复保管条件的,档案部门就应该采取另一种行政管理手段――行政征购.即《档案法》第十六条第一款所规定的“必要时,可以收购或者征购”.

4.档案行政强制的法律救济.根据《行政复议法》第六条.和《行政诉讼法》第十一条、第三十七条.的规定,当事人对由行政机关作出的行政措施不服的,适用上述两部法律所赋予的行政救济权(行政复议)和司法救济权(行政诉讼).具体地说,当事人可以先申请行政复议,对行政复议不服的,再提起行政诉讼,也可以直接提起行政诉讼.

《行政强制法》颁布施行对《档案法》修改的思考

从维护国家法制统一性和权威性的角度以及之前《行政处罚法》《行政许可法》颁布施行的实践来看,《行政强制法》的颁布施行必然会对现行各类专门行政法律法规产生较大的影响.有关部门和各地区也将按照《行政强制法》的要求,对有关法律法规和规范性文件开展清理工作.按照《行政强制法》的要求,对档案行政强制措施的设定,只能由《档案法》来规定,而不能通过国家档案局的规章来明确.恰逢《档案法》正在积极修改过程中,结合从事档案法制工作的经验,笔者拟对《档案法》修改过程中与相关行政类基本法律,特别是《行政强制法》的衔接,提出几点建议.

1.进一步细化档案行政强制的实施程序.虽然《行政强制法》对行政强制措施的程序有规定,但只具有普遍性.具体到档案部门实施行政强制措施时该如何适用,实施的标准、实施的环节、实施的手段等都需要进一步明确,以增强此项法律规定的可操作性,仅靠《档案法》第十六条第一款的规定,还比较笼统.如代为保管当事人的非国有特定档案的期限问题,按照《行政强制法》规定,财产类的行政强制措施为30日,但鉴于改进和完善档案保管条件的实际情况,而且代为保管与查封、扣押、冻结等行政强制措施对当事人财产权利的影响还是有很大区别的,因此,《档案法》中可以将代为保管非国有特定档案的期限明确为半年或者一年.

2.明确档案行政处罚过程中是否可以采取行政强制措施.按照《档案法》和《档案行政处罚程序暂行规定》,档案行政管理部门可以对擅自出卖、转让档案、倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的当事人实施行政处罚.那么,在实施具体行政处罚的过程中,必然要对违法行为进行取证,而取证时为保存证据,可能会对涉嫌违法的档案采取扣押、查封等措施,在这种情况下,档案行政管理部门如何更好地认定和处理,需要厘清.

3.完善各类行政管理手段的程序.《档案法》虽然条款不是很多,但赋予档案行政管理部门的行政管理手段还是比较多的.如行政指导(第六条)、行政检查(第六条),行政奖励(第九条第二款)、行政处分(建议权、第二十四条)、行政处罚(第二十四条)、行政许可(第十六条第二款)、行政强制(第十六条第一款)、行政征购(第十六条第一款)等等,但笔者认为上述行政权力在《档案法》中的规定比较原则,缺乏明确的实施程序.理论上说这给各级档案行政管理部门有效贯彻《档案法》留下了较大的操作空间,但多年的档案法制实践表明,对于这种原则化描述,档案行政管理部门更多的是无所适从,有的规定难免形同虚设.