关于行政执法责任制的理性

［摘 要］本文对行政执法责任制的概念、理论基础、科学定义作了分析论述,并就建立行政执法责任制监督体系提出了建议.

［关 键 词］行政执法责任制理论基础定义监督体系

行政执法责任制是落实依法行政的重大措施之一.目前每个省都在对此进行探索,但由于缺乏统一的模式,不同的地方对该制度的理解和操作有一定的差异.从理论上解决行政执法责任制相关问题,对于完善行政执法责任制,推进依法行政进程具有重要的意义.

一、关子行政执法责任制概念的思考

(一)目前行政执法责任制概念的缺陷.

对于行政执法责任制的概念,有的人认为,行政执法责任制是以规范行政执法为目标,明确执法责任为内容,在行政机关内部设立的自我约束机制.有的人认为,行政执法责任制是一种针对行政机关可能不依法执法或不适当执法而建立的行政机关承担过失的制度.笔者认为上述两种概念都存在缺陷,不能全面地涵概行政执法责任制.

(二)行政执法责任制的科学定义.

给行政执法责任制下定义既应考虑现在通行的一些做法,又应着眼于它未来的发展趋势,即：做到现实性与前瞻性的有机结合.行政执法责任制的科学定义应为：在行政机关建立和实施的、行政职权行使与责任承担一体化的、用权必须接受内外部监督的制度体系的总称.这样定义的优越性在于既揭示了行政执法责任制内涵,即权责一致；又规定了用权必须接受外部监督,符合群众要求加强行政执法责任监督机制的迫切愿望.未来的行政执法责任制必将是一个外部监督机制十分强劲、完善的制度.之所以要说责任制是制度体系的总称,是因为行政执法责任制不是一个单个的制度,它包括了行政执法岗位责任制、行政执法公示制、评议考核制、过错责任追究制等多项制度,这样定义揭示了它的多元化特征.

二、关于行政执法责任制理论基础的思考

从理论上探讨建立行政执法责任制的基础是什么,对于实践中如何构建这项制度,把握责任制深层次的内涵以及未来努力的方向都有很强的指导意义.我们常常说实行行政执法责任制是依法治国的需要,是建设廉洁、高效、勤政、务实的政府的需要,是改革开放的需要.可见行政执法责任制的作用是多方面的.但是,从法理学的角度来分析,笔者认为：建立行政执法责任制实质性的意义在于控权,即控制一切掌握行政权力的人滥用职权.控权论是行政执法责任制的理论基础.

法治思想中的控权观念最早见于柏拉图的名篇《法律篇》.“服从法律的统治”是他法治观念的核心.“如果一个国家的法律处于从属地位,没有权威,我敢说,这个国家一定要覆灭；然而,我们认为一个国家的法律如果在官吏之上,而这些官吏服从法律,这个国家就会获得诸神的保佑和赐福.”①控权和约束行政权在我国建国初始阶段就受到批判,行政法仅仅是国家对社会实施行政管理的法律手段.改革开放以后,行政法的控权性得到理论界的承认,但这种承认十分有限,控权始终没有被确立为我国行政法的根本属性和主要任务.

(一)行政权力行使的特点决定了控权论应成为行政执法责任制的理论基础.

要理解为什么要把控权论作为行政执法责任制的理论基础,就必须对现代行政的特点作充分把握.从行政权力行使的特点来看,它具有以下几个显著特征：

１．行政权力在行使对象上的广泛性.据报载：从１９７９年到１９９９年８月底,全国人大及其常委会共制定了２５３件法律和１０６件有关法律问题的决定；国务院颁布的现行有效的行政法规有８００多件；３０多个省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或批准了７０００多个地方性法规,行政机关通过的部门规章和地方政府规章有２５０００多个②.而这些法律、法规、规章有８０％以上是由行政机关负责实施的.

２．行政权力行使过程中的不平等性.行政权力的行使是在行政组织法或法律、法规授权的范围内,即可自行决定和直接实施,而无需与行政相对方协商并征得相对方同意.

３．行政权力行使过程中的自主性.行政权力的行使一般都采取积极主动的方式,不需要行政相对人的同意.行政机关还可对行政相对人的权利行使和义务履行情况自主地进行监督检查.

４．行政权力行使过程中的强制性.行政权力的行使以国家的强制力作为保障.行政机关为行使其管理职能,享有相应的管理权力和管理手段.行政执法在遇到障碍时,可依法借助一定的强制手段消除障碍,保障行政执法行为的实现.行政权力行使的基本特点显现了行政权力主体地位的优越性,决定了行政权力自身存在一些容易产生滥用权力、形成权力腐败的“病灶”.因此行政执法责任制的最主要的任务理应是发挥自身的优势,控制行政执法主体滥用权力,促使其依法行政.

(二)行政权力运行的状况决定了控权论应成为行政执法责任制的理论基础.

我国行政权力运行中存在的问题很多,如机构臃肿、职责不清、管理过程缺乏公开性、过于随意与不守信用、执法主体“自由裁量权”过大、缺乏有力的监督等等,体制上的弊病致使贪污受贿、有偿怎么写作、乱处乱罚、执法不公等现象时有发生,为老百姓所痛恨.

我国是一个行政主导的国家,政府行政权力相当大,而它受到的控制又如此微弱,因此,加强控权是改变目前行政执法状况的惟一出路.行政执法责任制就是在这种背景下应运而生的,其最根本的目的就是控权,通过权责一体化,促使行政执法主体依法行政.行政执法责任制虽然具有管理、保权、控权等多重功能,但在目前控权作用明显偏小、行政权被滥用的危险随时存在的情形下,控权论理应成为行政执法责任制的理论基础,定位在控权论基础上的责任制才能准确地反映出我国行政执法状况的实际,才是高起点、高标准、深层次并富有生命力的,才能发挥其约束权力滥用的最大效能,顺应行政法治的必然趋势.

三、关于行政执法责任制内涵的思考

一个完备的行政执法责任制,至少应包括以下基本内容：（１）行政活动应当处于责任状态；（２）行政责任的承担以违法、不当或损害为前提；（３）对行政执法过错应当进行合理的归责、追究；（４）对侵害和损失应予以行政救济.鉴于上述行政执法责任制总体上的要求,行政执法责任制应由四个部分组成：

（一）执法岗位责任制度.即由政府调整和明确所属各行政执法部门关系,依法确定各行政部门的职权,规范行政执法主体,确定行政执法部门的主要负责人为第一责任人,然后,逐级分解落实执法责任,实现行政执法的程序化、规范化.

(二)行政执法公示制度.即向社会和行政管理相对人公开法律、行政主体、执法程序,办事结果等,接受社会监督,提高行政效能.

（三）行政执法评议考核制度.即将行政执法情况让有关部门和群众评议,评议考核结果与责任人直接挂勾,评议不合格者将受到降职、免职、调离、清退等各种处罚.

（四）行政执法过错责任追究制度.即行政执法机关及工作人员在行政执法过程中违法或执法不当,侵犯了行政管理相对人的合法权益,应承担相应的责任.英国法学家戴西强调行政机关必须与普通公民遵守同样的法律规则,承担同样的责任③.在过错责任制中应该强调两点：第一是承担过错责任的前提是行政执法主体主观上有过错且该过错造成了对行政管理相对人的损害；第二是行政机关承担的法律责任除足以使行政机关停止侵害外,对于公民合法权益受到的侵害应有充分的赔偿规定.行政执法责任人在国家赔偿公民后,应承担全部或部分赔偿费用,并受到相应的行政处分.

四、关于建立行政执法责任制监督体系的思考

对行政执法最强有力的监督形式应是司法审查和人大的监督,其他外部监督形式有社会监督、舆论监督等等.司法监督不属行政执法责任制的研究之列.目前要发挥行政执法责任制的最大效能重点要加强人大的监督.人大对行政机关的监督理应成为我国行政监督机制的最高层次和最主要的方式.此外,还应逐步完善社会、舆论监督等形式.这样,行政执法责任制的作用才能日益彰显,依法行政才能不断向纵深发展.

１．强化人大对行政执法责任制的监督.目前,人大对政府的监督除了听取工作报告、提出质询、调查研究、提出建议外,其他方面仍很薄弱,很多省、市尚未将行政执法责任制列入人大对政府监督的硬性项目,有的地方虽然列入了,但无操作细则.鉴于此,应从以下几方面完善人大对执法责任制的监督.一是完善人大监督立法,尽快制定监督法.二是加强人大对行政执法责任制运行全过程的监督,包括事前监督、事中监督、事后监督三个阶段.事前监督主要指行政执法责任制实施前,人大审查其合法合理的问题；事中监督是行政执法责任制运作过程中,人大监督其是否合法,合理,是否存在偏差的问题；事后监督是指行政执法责任制运行过程中出现偏差或已造成消极后果时的制约.对其监督和纠偏是否有效,是衡量权力监督机制是否对责任制形成制约的标志.

２．完善社会舆论监督机制.人心向背决定政权存亡,社会舆论是人心向背的晴雨表.如果没有舆论监督作后盾,对行政执法责任制的监督很难落到实处,也不可能稳定地、持久地达到监督目的.要加强社会舆论监督,首先必须尽快制定《新闻法》,在确定新闻自由的原则基础上,对新闻工作者的地位、职责及其新闻报道加以明确的规范,既要打破新闻垄断,防止行政干预,又要强调新闻报道的客观性、真实性,使之成为反映社情民意,监督国家机关依法办事的工具.其次,要广开舆论监督渠道,切实保障群众投诉有门,且人身权、财产权不因、提意见受到侵害.要进一步健全群众来信来访接待反馈制度,做到件件有答复,事事有结果.

注释：

①参见《西方法律思想史资料选编》,北京大学出版杜１９８３年版,第２５页.

②《法制日报》,１９９９年１０月２８日.

③《人权与宪政》,中国法制出版杜１９９９年版,第３０４页.

④郭道晖：《论以法治官》,载《依法治国与廉政建设》.