台湾“立委”助理制度

“立法院”是台湾地区的最高立法机关,相当于西方国家的议会,“中华民国宪法”第62条规定：“立法院为国家最高立法机关,由人民选举之立法委员组织之,代表人们行使立法权.”台湾地区“立法院”的职权主要有：立法权、议决预算案和审核决算报告权、人事同意权、听取报告和质询权、调查权、“倒阁权”和提出“修宪案”等权力.“立法院”下设常设委员会和特种委员会,“立法委员”(简称“立委”)可以根据自己的兴趣选择特定的委员会,行使其手中的权力.另外,“立法院”设有专门的幕僚机构为之怎么写作.所谓的“立委”助理,指的是协助“立委”行使职权发挥“立法院”权能的人员.广义的“立委”助理在范围、内容上是与“立法院”幕僚相同.为了研究方便,本文将“立法院”助理做狭义的解释,“立法院”助理仅指“立委”个人自由聘,用来协助“立委”行使职权的人员.一般来说,纵使“国会助理”有些国家是“依法设置”、“直接向国会领取薪俸”的人员,但却没有“国会幕僚”的“法定职权”,其任用也基本上无任何资格限制,去职与否也全凭议员个人爱好或有无继续连任而定.台湾地区“立委”助理也属于此种情况.

过去台湾“立法院”在强人政治下,只是“行政院”的“立法局”、“橡皮图章”,立能得不到有效利用.但随着1992年第二届“立委”的选举,“立法院”新任“立委”充分行使职权,从积极推动法案的研拟到监督“行政院”的工作；从审核预算案到撰写新闻稿；从处理选民怎么写作到政治理念的推动等等,可谓事务繁杂,很难完全兼顾.虽然“立法院”设有专门的幕僚机构,但多数是为各专门委员会怎么写作,而不是针对“立委”怎么写作.而“立委”们为了使各项工作都能够顺利开展,实在需要助理的帮助.在此种情况下,“立委”助理从无到有,经历了迅速的发展,到目前为止,台湾“立法院”共有“立委”助理2000多人.本文拟对“立委”助理设立的历史沿革、角色功能、福利保障及其未来工作展望等问题展开评述,同时将之与美国的国会助理制度进行简单的比较(美国国会助理是世界上最庞大和有特色的),以便能够更好的认识台湾的“立委”助理制度.

一、台湾“立委”助理制度的历史沿革

相比于美国国会助理制度从无到有,进而成长为全世界最庞大的国会组织,用了差不多100年的时间而言,台湾地区的“立委”助理制度从萌芽到成熟仅用了20多年时间,可谓发展迅速.

1、萌芽阶段：早年“立法院”并没有助理的编制,只是有些“立委”因个人的需要而聘请助理来处理公私事宜.至于助理的工资则需“立委”们自掏腰包,所以薪资微薄.更尴尬的是“立委”助理们去户政机关职业登记时,根本没有此项工作名称可供登记,助理们只能以“私人秘书”来登记职业.这一阶段的“立委”助理制度可谓是处于没名没份的阶段,“立委”助理相当于“立委”个人的跟班.

2、初步发展的阶段：在“资深立委”时代,没有改选的压力,“立委”可以将全副身心投入立法和议事工作,加上当时政治上的严厉管制,“立委”发挥空间不大,所以没有设置助理的需求.但随着“增额立委”进入“立法院”后,除怎么写作选区、寻求连任外,还需要参与议事、审查法案等,“增额立委”工作量增大,因此,对于助理的需求就日渐强烈.另外,当时很多政治学者也大力鼓吹建立“立委”助理制度,以加强立法工作的专业化.于是,“立法院”司法委员会成立“立委助理制度研议小组”,初步决定几项立法原则.并研拟修改“立法院组织法”第二十一条为：“立法院各委员会之组织及各委员助理之设置,另以法律设之”,以使助理制度的立法取得法律依据.1985年,经“立法院院会”通过决议,决定从该年2月1日起,动用第二预备金编列给每位“立委”每个月15000元新台币,作为一名“自聘助理”的补助,由“立法院”直接拨入“立委”账户,再由“立委”发给助理.虽在薪资上有所保障,但“立法院”仍旧没有助理编制,而且工资也偏低.“立法院”遂于1991年2月再次进行了调整,由原来的15000元新台币调高为每名助理2万元新台币,发放方式和助理名称仍然不变.到该年7月,“自聘助理”薪资调高到每名2.5万元台币,并为“增额立委”增加“选区助理”一名.到了1992年2月,“增额立委”的助理再增加两名“公费助理”,共计有4名助理,包括选区、自聘助理各一名,公费助理2名,每月有10万元新台币助理薪资可供“增额立委”使用,同时“资深立委”的助理名额则没有增加.虽然这一阶段“立委”助理可以由“立法院”发薪资,是一大进步,但总体上讲“立委”助理制度仍然属于有份无名的阶段,助理由“立委”自行聘任,没有任何具体规定及限制,因而助理容易沦为“私人随从”或“杂役秘书”,并不能真正帮助“立法院”发挥应有的功能,更有甚者,有的“立委”根本就不找助理,直接将钱纳入个人口袋,所以有“立委”助理制度法制化的呼声.

3、走向成熟的阶段：1992年7月是台湾“立委”助理制度的一个重要分水岭.配合当年的“立法院组织法”的修订通过,于当时第26条之2增加了有关公费助理的规定,明确规定每名“立委”可置公费助理4人,由“立委”聘用,与“立委”同进退.至此,公费助理有了法源依据,摆脱尴尬的“私人秘书”性质.从此,各式助理全部更名为“公费助理”,薪资调高为3万元新台币,“立法院”每月发付12万元新台币,直接汇入各助理账户.但当时正处于会计年度之中,来不及编列预算,因此该年的助理薪资仍是由第二预备金支应,直到1993年7月“立法院”才正式在年度预算中编列助理薪资,成为有名有份的“公费助理”.1993年2月,在“立法院”经费稽核委员会的争取下,助理名额再增加2名(每位委员6名),薪资仍为3万元新台币.1993年7月公费助理薪资再调高到每人4万元新台币,每位“立委”的助理薪资总额达到24万元新台币.1997年7月更进一步调高到每人5万元新台币,薪资总额增加到30万元新台币.1998年2月,依据新修订的“立法院组织法”第32条规定,公费助理的聘用改为6至10人的弹性员额,但助理费的薪资总额则仍维持30万元新台币.这一阶段“立委”助理制度走向了法制化,由于“立委”工作日渐繁重,加上台湾地区选举制度的改革使其受到更多的社会监督,“立委”问政的优劣,直接关系到其连任的成败,尤其对于那些政治抱负远大的“立委”而言,助理是其从政道路的天然抬轿人,所以助理在“立法院”的地位得到了提升,薪水也得到了提高,但对于其工作量和怎么写作重要性而言,仍是不能使大多数助理感到满意.

必须指出的是,目前在“立法院”实际运作上,助理薪资的多寡是极具弹性的,“立委”并非依照“立法院”所订定的每人4至5万元新台币的标准去发放.实际要给多少,都是“立委”在助理薪资总额中弹性分配调整的.所以有些新进的助理,一个月可能只有2.5万元新台币,而又些资深的助理,一个月则达7至8万元新台币,有的则高达10万多元新台币,主要看其工作量和工作性质而言.

台湾“立委”助理制度的形成和发展有很多地方是借鉴美国国会助理制度的,因其助理制度是非常具有代表性的.台湾“立委”助理制度在历史沿革上与美国相比,虽然发展的速度较快,但是首先从人数上看是不能与美国相比的,美国刚开始众议员允许有5名私人助理,参议员有6名私人助理,此后人数一直增加,到近年每位众议员有18位专任私人助理和4位兼任私人助理,而每位参议员则依照选区大小有40至80位不等的私人助理.由此可看出美国国会助理的配置中选民因素占有相当大的比率.另外,从法制化角度来讲,台湾“立委”助理制度没有美国国会助理制度规范,例如,起先美国国会助理的津贴也常变成议员变相给自己加薪,于是1919年众议员就提出法案规定此种津贴必须直接付给助理,并成为法律,杜绝了此种现象.而台湾到目前为之,并没有这种规定,因此“立法院”每月发“立委”助理的6万元新台币的加班费,许多“立委”直接留住不发.再者,就助理工资而言,美国相当部分国会助理工资与议员工资相差不多,比如说行政助理和立法主任.而台湾“立委”与其助理的工资相差比较大.

另外,“立委”助理制度的建立,虽然相当程度上是基于事实需求,但是其实该制度的建立,也有对抗行政权的意味.近代,由于政府职能不断扩充,行政部门为了应付日益繁杂的、专业化的事务,不断扩充其职权,同时延揽大批专门人才,相较之下,立法部门倘若只有具有民意的代表组成,而缺乏专业的幕僚来协助和分担工作,则必然会使立法权日渐萎缩,并不能起到制衡行政部门的作用.因此台湾“立法院”设立助理并不断增加人数,是必须走的道路.

二、“立委”助理的种类

台湾“立委”助理按其工作职责和工作性质大致可分为以下五类：

1、行政助理：负责庶务工作及“立委”日常的行程安排,最重要的也要处理选民怎么写作事宜,要判断选民申诉案件的类型,选择对口的行政单位进行最有效的处理,案件处理后要将其归档.作为“立委”日后选举运动时的参考资料.一般“立委”办公室都有几个行政助理,其中由办公室主任负责行政庶务的安排,办公室主任一般由资深助理担任,工资也会比较高.但有些“立委”将办公室主任以外的行政助理当成佣人,生活起居和私事也是助理―手包办,此类助理因技术含量不高,所以薪水比较低.

2、法案助理：统筹“立法院”法案、预算案及各种案件的研究,提出质询稿、议案等协助“立委”问政.优秀的法案助理可以协助“立委”顺利行使职权,是整个“立委”办公室的台柱,所以“立委”最常找的是这一类助理.但是,因为法案助理人才难寻,所以有些“立委”干脆以“顾问”头衔延揽学者帮忙研究法案或者等“行政院”提出版本后,请学者进行小幅修正.但法案助理并不一定是最受宠的一群,法案能不能成行,与写得好坏没有关系,而是要看老板有没有分量,如果“立委”没有分量,即使法案通过也不会明显拉到选票,故原来越多的法案助理将焦点锁定在写质询稿上而使,以期提升老板的知名度,进而通过帮助老板而使自己成为“明星助理”.

3、公关助理：协助“立委”到选区跑婚丧嫁娶等红白帖,或是在各种交际应酬中帮“立委”档酒、交际、拉关系、套交情、制造气氛.这里助理一般相当于我们经常看到的公司公关人员.其薪水由“立委”视情况而定,高低不等.

4、公司助理：由一些公司或财团出资赞助的“立委”助理.有些公司为了影响决策,推动一些议案的成行,就会主动提供助理给“立委”,这些助理扮演情报员的角色,负责收集“立委”的相关资料,包括“立委”在推动什么法案、目前修法的进度等,并且汇报“立委”对公司或财团的“忠诚度”.这些助理的薪资由公司支付,“立委”可以直接使用,但一般是比较有影响力的“立委”才会获得公司或财团的青睐.其薪资由公司提供,一般也在3到5万台币.值得一提的是有些“立委”的老婆会派一些助理看管“立委”是否在外拈花惹草,以便“通风报信”.

5、自荐型的助理：通常是一些有心从政的

人士,为了学习问政,了解政治运作,结交政治入脉而自愿充当“立委”助理,不向“立委”支薪,志愿为“立委”怎么写作.另外,也有一些人想借用“立委”头衔,作一些见不得人的事情,而自愿充当助理,一般“立委”都会有防范,但仍不断有“立委”“中计”.

以上只是大致的分法,而且这些不同类型助理由“立委”具体搭配,“立法院”并不做规定,每位“立委”根据自己的需求,配置不同的助理组成办公室.这点跟美国国会议员搭配助理比较类似,但专业化程度比不上美国,美国的国会助理类型比较简单,一般分四类,即：选区怎么写作助理、立法助理、行政助理、新闻助理.比如说选民根基不牢的“立委”,当务之急是争取选民好感,便会多聘用热情高、熟悉选民、在政府部门中路子熟的助理选民事务,多找一些文笔好的助理给选民写信.立足实现其立法计划的“立委”,便会多找一些熟悉立法的助理,给他多想些点子,多建议些法案,帮助他分析研究有关情况,拟定出好的法案,帮助他应对各方意见,迅速拿出修正案.有着更大政治抱负的“立委”,便会多聘新闻助理,动员新闻媒介宣传其间政成绩.为他大力塑造受人欢迎的形象.同样,想要跟商界搞好关系的“立委”也会多聘用熟悉商业运作的助理,帮其处理此类问题.但是,这些只是从职能上进行的划分,实际上,助理的工作内容并不是一成不变的,各类助理的工作通常是既搞行政又写法案,不一而足.

三、“立委”助理的工作展望及明星助理

从事“立委”助理工作的人员基本情况,我们可以从黄殿伟在“立法院”进行的问卷调查研究中看出其基本情况(以下数据以其公布的数字为依据).“立委”助理的性别男女比例相当,年龄则以20-30岁为多,教育程度以大学毕业较多,也有相当比例的硕士学历者,学历不可谓不高.至于党籍方面则是无党籍居多,月薪以2万新台币到4万新台币占绝大多数,所学专业则是以法政专业为主,而任职时间多集中在半年到一年半.显示出“立委”助理工作的流动性比较高,相比美国国会助理任职时间大多在二、三年来说更显工作的连续性不高,并不利于“立委”在立法、监督行政方面的连续性和完整性.

从事“立委”助理的人员主要是：那些想了解议会生态,为将来从政做准备的；学校毕业后临时没有找到工作,先做做看的；为了完成学位论文而到“立法院”实地调查研究的.各个党派为了吸引年轻人才往往会举办研习营．栽培有志从政的青年加入“立委”助理行业.例如民进党党部青年发展部每年都会举办“国会助理研习营”与“国家政策研习营”.

“立委”和其助理的关系是相互依赖的,可以说“立委”因助理而伟大,助理因“立委”而杰出.二者在某种程度上是一荣俱荣,一损俱损的关系.这些助理在协助“立委”进行“立法院”工作后,其出路一般比较广,比如说因其老板参选公职成功而转为政府官员；或者在工作中积累足够多的人脉和任期,进而自行参选公职等.除了以上两种外,其出路一般是：从事党工、经营政治公关行销公司、进入其他政治团体、留学深造、担任媒体工作等,有一个有趣的例子是现任台湾当局领导人曾是“立委”吴淑珍的助理.

再如罗文嘉就是从“立委”担任公职的典型.罗文嘉毕业于台大政治学系,服完兵役后加入“立委”办公室,成为陈的“立委”助理,并于1993年任“立委”办公室主任.罗文嘉的反应快、点子多,深谙群众心理又懂政治行销,在“扁团队”中主要扮演“文宣战将”的角色,与的另一“立委”助理马永成一道精心包装陈,争取使陈天天见报,打开知名度.在他们的努力下,在“立法院”一会儿揭“国防黑盒子”,忽而大骂时任“行政院长”的郝柏村“军人干政”、发起“军法大审郝柏村”运动,忽而指参加“汪辜会谈”的海基会董事长辜振甫是“卖台”,对军方的“尹清枫命案”更是穷追猛打,那副声嘶竭的面孔天天在报纸、电视上出现,知名度快速窜升.正是凭借这股民间人气,1994年逼退了谢长廷、代表民进党参选台北市长,成为了民进党超级政治明星,1999年更在党内“总统”提名一战中迫使“美丽岛系”大老许信良退党,成为民进党的“总统”参选人,并在国民党自相残杀中得到“总统”宝座.短短8年时间,罗文嘉和其他的助理及幕僚人员硬是把拱到了权力颠峰.而罗文嘉也随着权力的增长,而步入政坛,取得骄人的成绩.1994年罗文嘉出任台北市新闻处处长兼台北市发言人；1998年出任市长竞选连任执行总干事；1999年出任民进党党部文宣部主任；2000年出任“行政院文建会副主委”；2001年成功当选台湾第五：届“立委”；2004年出任“行政院客家委员会主任委员”；2005年作为民进党的候选人角逐台北县县长职位.

四、台湾“立委”助理制度的缺失

从事“立委”助理职业的人大部分都是高学历的优秀人才,但是他们的工作时间大部分不是很长,经验无法积累.许多“立委”也抱怨留不住人才,这是有其制度和现实的原因的,台湾“立委”助理制度存在以下问题.

1、“立委”助理福利保障制度不健全.虽然二十世纪九十年代初就成立了助理工会,力图使助理享有尊严,并纳入劳保适用范围,争取合法福利.但是加入助理工会人不多,最多时加入人数也不过三四百人,占助理总人数的20％都不到,而且部分助理工会理事、监事往往为蝇头小利与“立委”妥协,使助理福利没有办法落实.比如说每个月“立法院”发给每个“立委”办公室6万元的加班费,往往落入“立委”口袋,成为“立委”们每月新增的福利津贴,助理工会因惧于“立委”权势一直没有做出有效因应.二是“立委”助理因不是公务员,无法参加各项社保项目,保障自身.另外,“立委”助理起初并不受“劳基法”保障,在健保开办之前,连劳保都无法加入,当时的变通方法是挂名在“立委”经营的公司里当职员,以便有资格加入劳保.后来经过助理工会的努力,才可以参加劳保.健保开办以后,助理也可以加入,部分保费由“立法院”开支,和一般公司职员部分保费由雇主负担相同.至于助选等在“劳基法”规定的工作时间外的额外工作,没有额外津贴,也没有法定的加班费,甚至连正常的薪水,都要看委员的高兴与否.目前唯一算是额外福利的只有一项“自强活动费”,每位“立委”办公室补助每位助理每年3000元新台币,等活动结束后,依实际参加助理人数(最多10位)检附单据实报实销,然而,许多“立委”还是把这项经费挪作他用.多年来争取将助理直接纳入“立法院”编制,获取年资及公务人员保障,将“立委”助理的雇主转为“立法院”而非“立委”,但是这种法制上的改革,始终没有成功,对于助理的福利和保障一直相当不足.

2、“立委”助理任用制度的非规范化和非制度化.台湾“立委”助理的任用像美国国会助理一样靠“立委”个人的喜好,没有一个统一的标准,造成部分“立委”在任用助理时出现任人唯亲和拉低门槛的现象,这样本来是要帮助“立委”提升间政水平的助理,根本起不到应有的辅助作用,反而加深了民众对“立法院”效率不彰、“立委”恶行恶状的坏印象.比如说有些“立委”只任用一两名助理为其从事“立法院”的院务,而将其他助理名额分配给其亲属,领取公家的钱,中饱私囊.更有甚者以人头助理冒领薪资.例如桃园县的某国民党“立委”让其妻成为公费助理,并且给出了一个月12.5万新台币的商薪；也有一位南部的民进党年轻女“立委”,让其3位亲人申请公费助理,每人给予5万元新台币的月薪,明显是花纳税人的钱自肥.这样糟糕的工作环境自然无法留住人才,所以有门道的助理纷纷求去,或者留学深造,或者通过考试进入政府系统任公务员.

3、“立委”助理与“立法院”的工作效率低下.尽管“立委”助理流动性很大,但是其在立法过程中所具有的关键作用,赋予了其在政治生活中的重要地位,从而使这一职位成为一种广受尊敬的好工作,甚至出现了所谓“影子立委”的现象.随着绝对人数和智慧的增加,新生代助理的权力比以前重要也增大了许多.许多幕僚和助理都很精明强干,雄心勃勃,努力工作,希望能在“立法院”做一番事业.但是这却产生了另一始料未及的负面效应.即助理越是拼命工作,“立法院”整体效率反而越低.书面质询本来是反映舆情及“立委”对政策实施的看法,而且可以弥补委员会中口头质询的不足,重在言之有物,切中时弊.但是自从“立法院国会观察基金会”将书面质询的数量,列为“立委”问政绩效的评估标准后,书面质询变成“立委”问政的数量竞赛,品质下降.在此种以量为先的策略指导下,常常可以看到一大堆重复提案或者是不知所云的书面质询,甚至有位“立委”以“如何正确的吃到饱”特向“行政院”提出书面质询.如此可看出“立委”及其助理在名利的驱动下,反而造成问政效率的低下.

4、缺少“立委”助理监督体制.“立委”助理虽然是“立委”的抬轿人,但是由于其跟“立委”不同寻常的关系,很多行政部门和公司为了各自的利益,千方百计的讨好“立委”助理.为了“立委”在部会预算上能够高抬贵手,便在“立法院”休会期间,以邀请“立委”助理参观访问相关建设为名,实则招待旅游玩乐,吃大餐,住豪华酒店,以求9月预算审议过关.另外,有些公司为了其利益,拉拢“立委”,通常是将一些工程送给“立委”的公司,大搞权钱交易.有些“立委”助理看有利可图,不惜违反法律.民进党籍颜锦国“立委”研究室主任丘朝泉,利用职务之便向三光吉米鹿直销事业敲诈500万元一案就是典型的案例.这些现象的存在和“立委”助理缺乏监督机制有关,因为其不属于公务员所以公务员惩戒委员会也没有办法对其进行处理,一般都是出了事情之后,“立委”将其辞退了事,真正受害的还是“立法院”的形象,浪费的也是纳税人的钱.所以,如何建立有效的“立委”助理监督机制就显得有为必要.