强化规划环评的

[摘 要]政策、规划所产生的环境影响具有宏观性、累积性、长期潜在性等特点.为了最大限度地减少政策和规划对环境造成的损害,我国于2002年10月28日通过了《中华人民共和国环境影响评价法》,正式把规划环评以法律的形式加以确定.该文阐述了当前实施规划环评的现状、问题及完善措施.

[关 键 词]规划环评现状问题思考

1前言

规划环评是指对政策、规划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范的、系统的综合评价,并把评价结果应用于负有公共责任的决策中.它是为了针对项目环评的缺陷而提出的.项目环评自20世纪60年代在西方发达国家提出并实施以来,在控制和减少环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用,但是其不足也日益明显.建设项目处于整个决策链（战略―政策―规划―计划―项目）的末端,因此项目环评只能做修补性的努力.对单个项目的认可或否决,并不能影响最初的决策和布局.而环境问题在人们着手制定政策、规划时就已经潜在地产生了.

2从项目环评到规划环评

我国的项目环评经过20多年的发展完善,已成为我国环境管理的一项基本制度,在控制新污染、保护生态环境方面发挥了重要作用.但是,项目环评难以在宏观决策中发挥作用,无法解决开发建设活动中产生的累计影响、间接影响和诱导影响.要实现预防为主的环境保护方针,必须实行规划环评和更高层次的战略环评,防止重大决策失误和环境破坏.经过多年反复论证,规划环境影响评价成为2002年出台的《环境影响评价法》重要组成部分,这也表明我国的环境影响评价制度从项目环评进入到了规划环评层次.

《环境影响评价法》把规划环评作为其中的重要内容,就是为了预防我国的国民经济在继续保持快速发展的同时,从源头上控制环境污染和生态破坏.

3规划环评将环保纳入规划决策的有效手段

随着我国的法制化进程,各行业、区域为了行业建设和地方经济发展,纷纷出台各行业和区域规划.这些规划一旦制定并经人大通过,就具有与立法同等的效力,立法中也应有确保规划实施的条文.因此,为保护各行业、各区域的局部利益,规划中往往强调行业利益和区域利益,只有通过规划环境影响评价,充分协调其中相关方面和公众的利益,做到规划的公平、公正,以利于地方的经济发展,同时在规划时兼顾环境保护,以保证规划实现时达到事半功倍的效果.规划环评也就成了目前预防环境破坏的重要手段,并为下一阶段在全面实施战略环评提供参考和依据,是防止决策失误、把环保纳入规划决策的有效途径.

《环境影响评价法》把规划环评的重点放在可能引起严重的生态破坏方面和工业集中的各类区域开发规划,主要是为了合理利用资源,保护环境和生态,保护饮用水源及居民健康,促进地方经济的可持续发展.《环境影响评价法》规定,有关部门对编制的规划,“应当在规划形成初步方案至上报前,组织进行环境影响评价,并向审批规划的机关提出环境影响报告书.”这是对规划环评时限的规定,从这个时限来看,规划环评是先于规划实施前完成的,避免目前建设项目环评普遍存在的边建设边环评,甚至先建设后环评的现象,将规划环评功能过程在原有决策制定过程中的内部化,进行规划环评综合决策的结构化.

规划环评“应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关”.这样,制定和审批规划的部门就能在规划上报前,就对该项规划可能产生的不良环境影响及其对策和措施有所了解,能够更好地协调行业之间、区域之间的相关方面的利益.

《环境影响评价法》还规定：设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案、作出决策前,应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家进行审查,并提出书面审查意见.对环境有重大影响的规划实施后,编制机关还应当及时组织环境影响的跟踪评价,并将评价结果报告审批机关.发现有明显不良环境影响的,应当及时提出改进措施.这项规定进一步明确了规划环评的审查不仅是环境管理行政主管部门的一项重要职责,而且有关部门也要积极参与,并负责对规划实施后的跟踪评价,如果弄虚作检测,造成失实的,要追究法律责任.这些规定就是让有关部门从编制规划起直到规划实施后,都要对自己的行为负责,把环境保护作为发展事业的组成部分,作为自己管理工作的一部分,而不是作为应付环境监督管理部门的事情.避免各行业、各区域为保护局部利益,规划中过于强调行业利益和区域利益,而损害环境保护的全局利益.

《规划环境影响评价技术导则》(试行)对规划环评的评价原则规定：“规划环境影响评价应尽可能在规划编制的早期介入,并将对环境的考虑充分融入至规划中”.“一项规划的环境影响评价应当指导与该规划相关的政策、规划、计划以及相应的项目联系起来,做整体性考虑”.这是从规划环评的技术层面上保障了规划环评具有预防环境破坏的作用.《规划环境影响评价技术导则》(试行)还规定了开展规划环境影响评价的一般原则、工作程序、方法、内容和要求,实现了对决策制定的功能过程以规划环评的功能过程的识别,将规划环评的功能过程结合进决策制定程序,在这个过程中寻求和发掘综合决策机会,并将所识别的规划环评综合决策机会整合为一套结构清晰、简明便捷的规划环评程序,从而使整个决策过程成为规划环评综合决策程序.

我国现行的规划环评制度仍然存在对规划环评对象的局限、规划的环评、决策者的法律责任没有作出规定等问题.但规划环评的提出就要求改变政府拟定规划的常规方式和程序,确立起更加公开和的决策方式和程序,以便有能力对规划实施后所带来的大空间范围、大时间尺度、多种行为交叉和累积的环境影响做出令人信服的评价,实现在决策前期就对可能产生的环境影响提出预防和减缓的措施.

因此,正确认识我国规划环评存在的问题,真正做到在决策制定过程中将规划环评内部化、结构化,若能实现综合决策,严格执行《环境影响评价法》,规划环评的优势必然得以体现,因而更好地协调经济增长、社会进步和环境保护的关系.