西方文官的“两官分途”与“政治中立”

【摘 要 】

“两官分途”与“政治中立”是西方公务员制度中两项基本的原则.正因为这些原则,保证了其政府行政的性和高效性,也维护了社会的稳定发展.本文从原则的确立、其作用机理和发展趋势这三个方面探讨了这两项原则的实质和意义.

【关 键 词 】

两官分途、政治中立、公务员制度

西方公务员制度是资本主义社会中资产阶级管理国家事务的有效工具,“两官分途”与“政治中立”是其中的两项基本原则.它们是西方国家维护社会稳定,建立、高效政府的重要保障.探讨这两项原则的确立,分析其实践作用,以及变化发展的趋势,对于研究西方公务员制度有重要的理论意义.

一、两项原则的确立

“两官分途”是指西方国家把政府中执掌国家权力、管理国家事务的公务员,按在政府中的地位、职责、性质和职能的不同,分为政务官和事务官两类,并采取不同的法规对他们进行管理.政务官一般通过选举和任命产生,其职责是决定国家和地区发展的战略目标和规划,制定国家的大政方针和政策,实行任期制.事务官则泛指除政务官以外的政府公职人员,一般通过竞争性考试而择优录用,其职责是管理国家公共事务和执行政务官的决策命令,任职不受竞选结果的影响,按功绩晋升,其录用、考核、奖惩、任免、培训、退休、监督和保障均有一系列法律制度进行规范.“政治中立”是指事务官在执行公务的过程中应超然于政党政治和个人政治理念之外,不以行政权力偏袒某一政党或利益集团,应以客观、公正、公平的态度执行政府政策,不受利益团体的影响,不介入政治纷争专心本职工作,保持政治上的中立.

从西方文官制度的产生历程来看,英国自建立君主立宪制后实行竞争的政治体制,各政党为了自身利益在上台后往往任人唯亲,写官卖爵等政治腐败现象层出不穷,致使政府效率低下、政局不稳.美国在建国初期,政党分赃制下各党派间的倾轧不断,大量不懂得政府管理的人员加入政府导致工作效率低下,对社会稳定和人民自由意志的表达构成威胁.在此背景下,西方各国社会要求对现行文官制度进行改革.1830年,英国政府在大部分部门设立常务次官,从此英国文官中出现政务官与事务官的区分.1870年,英国政府颁布枢密院令标志着近代文官制度的建立,其中明确指出文官须政治中立.1883年,美国通过了“彭德尔顿法”在内容上确立了两官分途而治和事务官在政治上保持中立的原则.

从理论依据来看,“两官分途”与“政治中立”原则源于政治与行政二分的理念.威尔逊曾在其著作中提到：政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动,而在另一方面,‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动.’古德诺也曾指出：存在着两种主要的政府功能,即政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行.这就为政府中负责决策职能的文官与负责执行、怎么写作职能的文官的分途而治,提供了理论上的指导.政治和行政二分的目的是为了建立一个高效的政府,“政治中立”原则正是这一含义的体现.政治中立的事务官不偏袒任何党派或利益集团,不会因为政党的更迭而出现大的变动,对提高政府工作连续性,维护社会稳定有着积极意义.

二、两项原则的作用机理

2.1. “两官分途”为政治行政二分理念的实现提供现实框架

政治行政二分理论认为,政治是国家统治阶级和执政党的意志表达,行政是政府明细而系统的执行活动.传统从政治学的视角研究政府,这在很大程度上忽视了政府及其行政运行的特殊性,这也导致了政党分肥的产生.要解决文官队伍中的腐败、动荡等问题,就需要建立一种常任的文官制度,使职业政治家和职业文官得以区分.“两官分途”在实际上论证了政务官和事务官相分离的必要性和有效性,也是对政治行政二分理论的印证.

2.2. “两官分途”维护了社会的稳定

英国大选通常每五年举行一次,美国大选四年一次,日本对于首相的任期没有规定,但由于种种原因其首相更换频繁.可见在资本主义发达国家,由于实行两党或轮流执政,其执政党的在任时间并不长,政局时常动荡不安,但反观其社会却始终处于一种较为稳定的状态.究其原因,以“两官分途”为原则的文官体制在这里面起到了很大的作用.由于将政务官与事务官相分离,并且对事务官实行职务常任制,所以政府中有一支独立、稳定的文官队伍.即使行政首脑更迭、政党更替,也几乎不会影响到政策执行的连续性和行政秩序的稳定性,从而保证了社会的稳定.

2.3. “政治中立”为“两官分途”的运行提供价值保障

政务官与事务官的分途而治看似简单,但实则复杂.如何保证事务官不受党派或某些利益集团的影响成为难题.而“政治中立”原则正好了这一难题.在此价值取向下,事务官对政党采取超然的态度,不参与党派斗争、不以党派偏见影响决策.这在很大程度上保证了事务官执行公务时的公平正义,维护了国家和民众的利益.

三、两项原则的发展趋势

3.1. “两官分途”呈现交叉互融态势

“两官分途”原则确立之初,政务官和事务官之间泾渭分明.然而随着经济、社会的发展,这种明显的区分开始变得模糊,逐渐出现一种相互交融的态势.一方面表现为政务官对事务官的主动接近和拉拢.政务官为保证政策的可行性,往往会咨询拥有专业技能和实践经验事务官.政务官也会根据自身整治事务的需要拉拢事务官.如政治家自主任命与自己政见相同的高级文官,而高级文官不得不依附于政务官以获得好的工作评价.另一方面表现为事务官出现政治化倾向.美国的卡特文官制度改革,就放宽了高级文官职位上政治性与非政治性职位的严格限制.在日本绝大多数政务官都有从事事务官工作的经历.如今事务官表现出对政治日益浓厚的兴趣,更多的高级文官从政策执行者朝着政策制定参与者转变.

3.2. “政治中立”呈现淡化趋势

近几十年来,“政治中立”原则在实践中已出现淡化趋势.主要表现为事务官更多地参与政治决策,介入政策制定过程,政治权利日益扩大,以及政务官对于事务官的政治控制不断加强.其原因可以总结为以下几点：第一,政治与行政二分的理论是一种理想状态,在现实中很难找到纯粹的政治与行政的二分.古德诺也指出,政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样一清二楚.第二,事务官特别是高级文官在专业知识、信息、和执行政策等方面有优势,这为他们参与政策制定提供了客观条件.第三,事务官的政治权利意识被唤醒.他们不仅可以通过加入工会与政府协商工资待遇水平；还可通过行政或司法救济保护自己的合法权益.第四,新公共管理运动的影响.新公共管理主张在人事管理领域主张建立更灵活的人事制度.这就导致了很多中上层的文官职位取决于政务官的态度.

总结

西方国家的政党体制决定了他们要想建立高效的公务员队伍,就需要建立一套以政务官和事务官分途而治,事务官限制参与政治、必须保持政治中立,事务官职务常任等原则为基础的公务员制度.虽然,近几十年“两官分途”和“政治中立”原则出现淡化的趋势不可避免,但是这些原则在根本上不能被废弃,否则将严重损害国家利益和公众长远利益.