对社保档案管理规章修改的若干建议

2009年7月,由人力资源和社会保障部、国家档案局联合签发的人社部第3号令《社会保险业务档案管理规定(试行)》(以下简称试行规定)出台.这一规章对全国社会保险经办机构档案工作产生的影响十分深远.截至今年1月,全国已经有8个省级经办机构的档案管理达到优秀等级,2个达到合格等级,省级以下社保经办机构档案管理达标活动正在逐步开展.经过实际操作的检验,试行规定条款中存在的问题逐渐显现.主要体现在分类方法比较刻板、保管期限档次过多、鉴定标准不便掌握等.

2010年10月,《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社保法》)颁布.该法第七十四条中对社会保险经办部门提出了档案工作要求,即“社会保险经办机构应当及时为用人单位建立档案,完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据,妥善保管登记、申报的原始凭证和支付结算的会计凭证.社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费,以及享受社会保险待遇等个人权益记录,定期将个人权益记录单免费寄送本人.按照笔者理解,这正是《社保法》保护参保单位和参保人切身利益这一立意的体现,“以人为本”是科学发展观的核心.上述法律条文对社会保险业务档案管理要求和方法具有明确指向性.

因此,笔者认为：有必要将试行规定中相关条款规定按照《社保法》的要求进行调整,以适应社保档案的发展需要.具体建议在如下方面进行修改.

种类划分

根据文件材料的形成规律和管理特点进行专业档案种类划分是制定专业档案管理规章的前提和基础.依笔者理解,试行规定针对社会保险业务档案制定管理规章的目的,无非是将社保经办部门中除文书档案之外的所有档案纳入其中.这样“大而全”的做法则必然导致文件材料范围交叉、管理要求互相抵触的问题.试行规定中的归档范围将单位和个人参保登记、社保经办、定点医院管理、违法案件查处等多个业务环节形成文件材料纳入,而在具体整理中,登记、经办环节形成文件材料的整理方法和定点医院管理与违法案件查处形成文件材料的整理方法是明显不同的,因为前者需要按照涉及单位和人员的不同进行分别整理,而后者就不必在意单位或人员不同.同样在鉴定和管理环节,两者也有所区别.更何况,定点医院管理和违法案件查处都与参保者正常参保无关.为解决上述问题,笔者建议：以“社会保险档案”和“定点医院管理档案”名称取代“社会保险业务档案”名称,将违法案件查处形成文件材料归入文书档案.

分类方法

试行规定采用的“年度―业务环节”和“年度一险种一业务环节”的分类方法显然是照搬了文书档案的“年度一组织机构”分类方法.此种分类方法固然在实际操作中简便易行,但无疑忽视了社会保险档案的形成规律.可以说,社保部门所有的经办环节都是对参保者账户建立、变化、转移、终结等不同阶段状况的控制,所有属于社会保险档案归档范围的文件材料都是围绕参保者账户运转过程相关控制环节产生的.所以,参保者账户的区别才是社会保险档案分类的根本所在,只有以账户作为分类方法才能实现《社保法》提出的按单位和个人建立相应档案的要求.虽然在目前各级社保经办机构工作实际中,不同保险种类对参保者账户要求不同,但从发展方向看,“五险合一”是社会保险经办的大趋势,故保险种类不应成为社会保险档案的分类标准.笔者建议：以“参保账户一年度”作为社会保险档案的分类方法.

整理原则

试行规定中提出了立卷的整理方法要求,却没有对整理原则的表述,这可能是决策者对各地实际情况难以把握造成的.在实际工作中,案卷整理和单件整理均是客观存在的.基层经办机构档案人员认为这两种整理方法各有利弊,难以取合.笔者认为,如果执行“参保账户一年度”分类方法,则必然要求以参保账户为整理单位,即不同参保账户形成的文件材料分别整理.这样做的结果无疑是使社保档案整理工作量大增,尤其是在社会保险覆盖全国所有公民的未来时期,这样的工作量令人无法想象.不过,随着档案管理信息化程度的逐步提高,各级社保经办部门完全可能通过在具体经办时提前设置整理标识这一手段来减少后续的整理工作量.《社保法》中所规定的参保人社会保险或者在某一行政区域通用的条形码编码都可以作为社会保险档案整理标识.在具体操作过程中可以由业务经力、人员做好部分甚至所有整理步骤,档案人员负责核对、装订环节,从而合理分配整理工作量.基层社保业务经办机构的这一转型过程可能会很痛苦,但这一转型过程是必需且可行的.笔者建议：以“不同参保者账户形成的文件材料分别整理”作为社会保险档案的整理原则.

保管期限

试行规定中将所有档案的保管期限分为永久和定期两种.其中定期还划分了100,年、50年、30年、10年等不同档次.这样做无疑是从文件本身内容保存价值出发进行了深入细化,使社会保险档案管理达到了精细化操作.然而,操作的复杂化也随之而来.据笔者了解,许多基层社保经办档案人员都诉说部分文件材料不知道划分为何种保管期限才合适,部分文件材料的保管期限划分为50年或者30年都有道理.因此保管期限的划分受到人为因素影响,主观随意性很大.而随意划分又必然影响到档案的后续环节,如排列、上架、利用甚至移交.从实际情况看,针对同一账户档案的利用相对较多,而同一账户的档案如果属于同一保管期限,则更有利于档案管理和利用.进而可以设想,将来社保档案在档案馆中的开放利用,必然是以参保账户为基础,囊括同一参保者所有参保、变更、支付等一系列文件材料的档案更有查考、研究价值.故而把社会保险档案的保管期限定为永久和5年定期两种,分别对应于移交国家综合档案馆的档案和社保经办机构自主保存的档案,这在实际中最为简便且容易理解掌握.参保者死亡、出国等带来的账户终结意味着档案形成过程的结束,因此,社会保险保管期限只能从此时开始计算.另外,《中华人民共和国行政诉讼法》对支付保险金有争议而产生的行政诉讼有明确的时效规定.对于超过时效而没有发生行政诉讼的终结账户档案,社保经办机构也没有必要长期保存.笔者建议：将社会保险档案的保管期限划分为永久和5年两种.定期保管档案的年限从账户终结后次年1月1日起计算,而且同一账户内的档案保管期限相同.

鉴定模式

不同的保管期限规定对应不同的档案鉴定模式.试行规定中对保管期限的规定必然对应着年年鉴定、归档次年起算的档案鉴定模式.作为关系到参保者切身利益的社会保险档案,应当秉承专业档案管理模式而不是文书档案管理模式进行档案鉴定.上一部分设想中简化的保管期限规定也对应着简化的档案鉴定模式.笔者认为,在区分参保对象账户的前提下,基层社保经办机构档案人员在本年度针对参保对象新建账户和终结账户同时进行档案鉴定.首先在参保对象新建账户中预设部分账户形成档案的保管期限为永久,例如,在本机构参保的国有企事业单位、具有代表性的民营企业的账户；其余单位和个人为5年.然后在本年度终结的保管期限为5年期的账户中,根据缴费、变更、支付等情况挑选若干个账户为永久,其余仍为5年.这样,基层社保经办机构档案人员每年仍进行档案鉴定工作,而不必面对海量文件材料.笔者建议：社保经办机构档案人员应根据参保对象的重要程度、缴费变化情况、有无违法现象等因素,每年对参保对象新建账户和终结账户进行鉴定.

档案接续

根据《社保法》,参保对象可以随时流动,社保关系也随之转移.而按照档案“谁形成、谁管理”的原则,社会保险档案实体不能随之流动.于是,各级社保经办机构档案人员应根据参保对象账户变更状况对流出、流人参保对象对应账户档案变化情况进行说明,以保证社会保险关系接续工作的准确、顺畅.笔者建议：社保经办机构档案人员应根据参保对象流出、流入情况对相关账户进行标识、鉴定、销毁工作.

《社保法》已于2011年7月1日起正式实施.试行规定的修改势在必行.积极、合适的条文修改,必将对各级社保经办机构档案工作的开展起到良好的指导作用.