人口安全与人口政策

（四川省成都市人口计生委研究室四川成都：610042）

1人口安全的人口政策含义

在不同的视域,人口安全有不同的含义和目标.在人口学范围里,人口安全是指人口自身的可持续发展威胁,也就是危及到了人口自身可持续发展的人口状态就是人口的不安全状态,比如人口结构失衡.超出人口学范围,人口安全有更广阔、更深远、更重大的意义(注:从发展中国人口科学来说,这一点是很重要的.事实上,缺少大局观、战略性,妨碍了中国人口科学的侵略性、攻击性,使得中国人口科学固守在传统的人口统计学的范围里.而人口科学的标志性事件,或者说人口学真正得到关注和发展的,恰恰就不是在人口统计学的范畴里,比如马尔萨斯《人口原理》并不是一部纯粹人口学著作,也许称那是经济学著作可能更为恰当的.马寅初先生的《新人口论》,也是如此.虽然如此,并不影响两部著作在人口科学发展历史上的地位,或者说正是这两部著作的出现促进了人口科学的发展.中国人口科学现正处在这样一个时期,其标志就是张维庆先生提出的人口安全概念.遗憾的是,对人口安全的讨论热闹了一阵子,但并未深入下去.).正确理解人口安全问题,至少应该从以下几个方面入手：

（1）人口安全是一种集体安全,是人口发展过程中的一种状态.人的个体安全与人口安全有联系,但并不是人口安全,虽然在人口不安全状态下人的个体安全也难以保证.人口安全是基于人口这一群体,或是具有共同标识比如民族、性别、年龄,或是具有共同的生活范围比如共同的区域,或是具有共同的特征,比如政治倾向、疾病等.人口发展历史表明,人类在其最初状态是人口总体最不安全的时期.随着生产力发展和社会进步,人口安全逐步增强.并且,人口安全危机也逐步从以自然威胁转移到人类自身的矛盾冲突上来,如战争及其他公共安全危机.可以预料,随着可持续发展形势的日益严峻,人口安全威胁很有可能重新回到自然的威胁上来.

（2）人口安全既是人口自身的可持续发展危险,又是经济社会发展的人口条件危机.人口是社会发展的主体,也是社会发展的目的.由此出发,凡是带来规模人口伤亡,凡因人口条件而致经济受阻、阶层冲突、代际不睦等都可纳入人口不安全范畴.所以,人口安全威胁既要从“人口”本身中去寻找,更要从“人口”以外去探索.

（3）人口安全是国家安全的重要内容,也是国家安全的重要形式,还是有关国家安全比如经济安全、粮食安全的诱发因素.人口是国家构成的基本要素,确保人口安全就是确保国家安全的前提条件.同时,人口是国家的主体,维护人口安全也是维护国家安全.不仅如此,人口是国家安全利益的承担者和实现者,人口安全利益是国家利益、民族利益和地区利益的重要组成部分,甚至可以说是一个国家或地区甚至民族最核心的安全利益.

（4）从安全人口到不安全人口,或从人口安全到人口危机,总是有一个过度地带的,也就是人口安全边界和人口边界安全.把危险降到人口安全边界之内,确保人口边界安全,应是人口安全首先注意的问题.人口安全边界即是超过这个边界,将出现人口不安全状态.人口边界安全,也就是处于人口安全状态与人口不安全状态的临界状态.这个临界状态,可能是人口总体上的,也可能是结构性或者局部性的.客观地说,绝大多数国家、地区、民族的人口状态都处于人口边界安全状态.

（5）大国人口安全问题(注:中国是一个人口大国,是人口规模最大的人口大国,是具有五千年文明史的大国,是处在复兴阶段的人口大国.明确这一点,才能了解和理解大国人口安全问题对中国的未来意味着什么.).人口,既是综合国力的不可缺少、不可替代的构成要素,也是其他综合国力构成因素的载体.一个较小人口规模的国家是不足以成就其大国的,从古至今,概莫能外.如果说在纯粹自然经济条件下,在综合国力构成要素还比较简单的情况下,一个人口小国还可以凭借一时之动员能力成就所谓军事强国（最终却因人口规模太小无力支撑而衰落,甚至亡国）,在综合国力构成要素日益复杂多样的情形下,大国必定以较大的人口规模为基础的(注:参见保罗•,肯尼迪《大国的兴衰-自1500~2000年经济变化和军事冲突》(四川人民出版社,1988年12月)有关章节的分析,比如在“世界力量对比的变化”中,他指出,“人口数量本身绝不是一个可靠力量的标志,但表十二表明,至少从人口统计学上看,德国和美国可被看作与其他国家不同的一类大国,而德国和(后来)日本也开始与其他国家拉开了一些距离”.数据显示：美国人口1938年达到138.3百万人,日本72.2百万人,德国68.5百万人,分别占表所列大国人口总数的第2位、第8位和第4位.).因此,一定的人口规模是达至大国的人口条件,并且随着发展的增强,大国的人口规模越来越大(注:抛开工业化以前的世界大国,工业化时期以来大国人口变化如下：最初的荷兰、葡萄牙、西班牙等国人口规模不及后起的英国、德国、日本,在两极时期的美国、苏联人口规模则超过大大超过此前的世界大国.正是如此,西方国家尤其是法国、德国、日本和俄罗斯对本国人口出生率持续下降特别不安.).确保综合国力必需的人口条件,尤其是必需的人口规模,是综合国力不断增强而不是不断衰竭的前提条件.所以,确保一定的人口规模是大国人口安全应当首先解决的问题.

2内生性人口安全问题

所谓内生性人口安全问题,就是人口本身的变化引起的人口安全问题.

2.1年龄结构引发的人口安全问题

适宜的人口年龄结构是保证人口自身可持续发展的基础,而人口自身的可持续发展是促进人口安全的人口学条件.年龄结构是最基本的人口结构之一,因年龄结构而引发的人口安全问题也是最基本的人口安全问题,对一个较小人口规模的国家、民族来说,尤其如此.大国因年龄结构而引发的人口安全问题虽然没有小国那样直接、显而易见,因其庞大的人口规模所致内部缓冲,使得大国因年龄结构而引发的人口安全问题是缓慢的、不易察觉的,同时也是累积的,不易调整的.到爆发时其后果将是十分严重甚至是灾难性的.因此,对中国来说：一个过于年轻的人口类型,意味着未来人口倍增的持续,既与社会资本有机构成的大趋势是不相一致的,也是与中国人口资源环境条件是不一致的；一个过度老年化的人口类型,对于我们这个发展中国家来说,意味着投资与合作、发展比较优势的丧失和发展负担的沉重,也与大国的人口规模相冲突,与大国发展的人口条件相违背；一个大起大落的人口年龄结构类型,无论在任何意义上都是不可接受的,既与经济社会发展的持续性相违背,也与中国这个自然灾难频发的基本国情不相符合.

2.2性别结构引发的人口安全问题

性别失调,不是一个简单的婚姻挤压问题,所带来的社会矛盾和冲突将从多方面威胁中国人口安全.中国农村人口流动为此提供了一个很好的研究范本.全国流动人口数量从1993年的7000万增加到2003年的1.4亿,其中15~35岁人口占70％以上,男性占七成左右.成年流动人口性别比严重失调,以“性”为中心引发的矛盾冲突对人口安全的威胁既是现实的,又是深远的.一方面,因“性”不能满足而导致的性心理失衡会对社会构成破坏；另一方面,因对“性”的索取而对社会构成威胁；不管是破坏还是威胁,对象都是人口,虽然其中的女性人口也许是大多数.据卫生部公布的数字显示,80%的农民工都处于性饥渴状态,50%以上的农民工依靠性幻想、看录像或书刊、嫖娼、等方法来满足性要求.广东省疾控中心抽样调查显示,外来流动人口的性病发病率高达15%,同时,艾滋病易感人群中,外来流动人口居第三位,仅次于吸毒者、同性恋者.杭州市疾病预防控制研究中心2003年的调查表明,除外,年轻力壮的外来工也是性病的高危人群,占性病患者登记名单中的一半（张力增等,2004）.不仅如此,因流动人口分居而导致的婚外情引发婚姻危机,离婚率占总数的70%左右.北京市海淀区检察院2001~2003年的案,65件是来京务工的农民工所为,占案件总数的58.6％,并且呈逐年递增的势头.

2.3民族构成变动引发的人口安全问题

民族构成是民族人口的重要指标,是民族国家人口构成的基本特征.从全球范围来看,单一民族国家不是主体,更多的则是多民族国家.目前,全世界有2000多个民族,但只有不到200个国家.大部分国家都是多民族国家,单一民族的国家比如日本、韩国、朝鲜等也随着人口迁移而成为多民族国家.如何处理好多民族国家民族关系,既是一个政治问题,也是一个人口学问题.事实上,民族问题这个政治问题就是由民族人口结构变化引起的.科索沃独立以及最近发生的格鲁吉亚南奥塞梯事件,至少反映了民族人口变化引起的政治后果.中国是一个多民族国家,既要促进各民族人口的繁荣,又要促进各民族的平等发展.2000年全国第五次人口普查全国少数民族人口10449万人,比1953年的3532万人增长了近3倍,远高于汉族人口增长的比例.汉族是中华民族的主体,汉族人口的减少和占总人口比例的降低,将对我国未来人口安全带来致命威胁.须知,我国有155个民族区域自治地方（含民族区域自治州、自治县）,民族区域自治国土面积占全国总面积的64%以上.此外,我国还有香港、澳门两个特别行政区以及可能成为特别行政区的台湾,不同政治实体人口构成的变化对中国人口安全也是有影响的.

3外生性人口安全问题

所谓外生性人口安全问题,就是承载人口的社会、政治、经济、文化环境变化引起的人口安全问题.

3.1公共安全引发的人口安全问题

战争、疾病、自然灾害和其他突发事件,直接威胁人口安全,其现实表现就是难民人口.马尔萨斯在其引起广泛争议的《人口原理》中写道：“疾病和传染病,战争,瘟疫和饥荒等”是对人口的“积极抑制”.也有学者指出,如果有一天地球上的人类真的遭受灭顶之灾,必定是一场不可抗拒的瘟疫.确实,瘟疫对人口安全的威胁在人类定居时起就一直相伴随.如果说过去的历史是一部战争、瘟疫、自然灾害共同威胁人口安全的话,战争对人口安全的威胁已经降低到次要地位,主要的威胁则来源于自然灾害和传染病(注:于学军博士进行的一项艾滋病流行将对中国人口发展的影响的研究就是一项典型的传染病对人口安全的威胁的研究.研究表明,艾滋病流行对中国人口发展将带来十大影响,即：如果艾滋病的流行按照最近几年的平均速度发展,使总人口大约减少2%；使妇女总和生育率下降大约0.1；20年间将减少出生人口大约1000万；影响出生人口素质和婴儿死亡率；加剧人口老化速度,提高人口老化指数；男女人均预期寿命的差距将进一步拉大；联合国艾滋病规划署的报告称,中国2001年艾滋病孤儿为76000人,到2005年艾滋病孤儿将会增长到2.6亿人；男性感染者将艾滋病病毒传给女性的危险性是女性传给男性的4倍,而且许多妇女无力采取自我保护措施；多一个艾滋病患者就意味着老年人少一份个人转移支付收入,这无疑会使本就脆弱的老年养老体系雪上加霜；累计的2000万艾滋病患者会使至少6000万人沦为相对或绝对贫困人口；检测出的艾滋病病毒感染人口中,少数民族人口占36%如果艾滋病在某些少数民族人口中的流行超过一定的水平,将直接威胁民族的生存,不利于民族繁荣、边疆稳定.转引自l.有关内容还可参见欣正人编《瘟疫与文明》.山西人民出版社,2003年.),虽然战争的阴影依然存在,世界并不太平

.恐怖袭击也是影响人口安全的重要因素,但这样的影响主要是心理上的.对中国人口安全威胁最大的则是自然灾害.事实上,中国是一个自然灾害类型较多、灾难频发的国家,2007年全国各类自然灾害呈现出五大特点：即多灾并发,水旱灾害损失重；点多面广,重复受灾区域大；气候异常,极端天气事件发生多；登陆台风偏晚偏多,人员伤亡和损失少；城市受灾,经济社会影响程度深.共造成约4亿人(次)不同程度受灾,因灾死亡2325人,紧急转移安置1499万人(次)

3.2结构调整引发的人口安全问题

结构调整,包括经济结构、政治结构、社会结构和文化结构等.在一般情况下,经济结构的高级化必将带来就业人口的结构变化,其中最重要的指标就是不适应产业结构高级化而形成的失业劳动力人口,其现实表现就是贫困人口规模的扩大和贫困人口增长速度提高.这在一次产业为主向二次产业为主演变的过程中表现尤其明显,也是资本主义初期国际性的罢工浪潮兴起的人口学原因.中国现在正处在社会转型、经济转型、政治转型和文化转型的重要时期,各种矛盾纷繁复杂,比如涉农矛盾、干群矛盾、突发性群体性矛盾、弱势群体矛盾、思想观念矛盾、政治体制改革与经济体制改革不同步的矛盾等(注:上海政法学院严励教授对此进行了深入系统的研究,参见《秩序的中国解读：转型期中国社会矛盾之研究》,上海社会科学院出版社,2007),哪一方面处理不当都会对人口安全构成威胁.据有关方面估计,新的社会阶层以及从业人员人数已超过1.5亿人,约占总人口的11.5%,掌握或管理着10万亿元左右的资本,使用着全国半数以上的技术专利,直接或间接地贡献着全国近1/3的税收.随着财富的积累,新的社会阶层产生了自己的政治经济利益诉求.另一方面,城市中的实际贫困者规模应该有3000万人左右,占城市总人口的比例大概在7%~8%,并且在他们看来贫困是社会强加的,致使他们对改革开放、市场经济的基本国策产生怀疑和动摇,造成改革消极的社会心理环境,扼杀了改革的社会潜力,引发和改革政策相背离的逆反行为走向（林新聪,2006）.

3.3资源约束的人口安全问题

在纯粹自然条件下,人类生存总是要依托于能够满足人类生存需要的自然资源.一定的人口规模总是与一定的自然资源条件相匹配的,包括耕地、动植物资源和能源,而这些资源则构成该地区人口承载力,其中水资源等人类必需品则为硬约束条件.所以,当人口规模超过这个地区的承受能力的时候,这里的人口总是要被迫迁移,寻找新的生存空间.迄今为止的大部分人类发展历史,就是一部人类不断迁移和扩张的历史.不仅如此,生存空间的争夺,也是资源分配与占有的一种形式.在人类之初及以后的很长一个时期,空间的争夺是以占领“无主地”的方式实现的,而对“无主地”的争夺通常导致战争.在人口稀少的时期,由这样的战争带来的部落人口消亡通常是毁灭性的.但当现代意义上的国家形成以后,生存空间争夺主要依靠战争来实现,典型的当属西班牙、葡萄牙、英国以及日本的对外扩张与海外殖民.在全球化时期,生存空间的争夺则是依靠贸易来实现的.英国的现代化历史、人口移民史与对外扩张殖民史差不多是同步的.如果没有英国对外殖民,英国的人口规模将是现有人口的两倍以上.美国、印度、澳大利亚等国的语言为英语,主要得益于英国的对外扩张(注:1846~1939年欧洲各主要国家对外移民总数：英国含爱尔兰1505万人,德国499万人,西班牙和葡萄牙692万人,俄罗斯478万人,意大利1015万人.参见刘洪康吴忠观主编《人口手册》第67页,西南财经大学出版社,1988年).拉丁美洲、中北美洲及澳大利亚的原住民遭遇了土著历史上最悲惨的遭遇,也就是人为影响的最严重的人口安全时期(注:最近,澳大利亚总理陆克文先生公开向澳大利亚土著人表达歉意,虽然来得晚了些,但对于屠杀与驱逐印第安人的国家来,这已算是一个比较好的榜样了,值得肯定.事实上,工业化时期相对发达的资本主义国家的对外掠夺与殖民,是人类历史上最黑暗的人口安全时期之一.1494年以后,西班牙在中、南美洲建立了庞大的殖民帝国,对当地的原有居民实行残酷的奴役政策.殖民者自诩为先进民族,其文化为先进文化,把当地原有民族视为劣等种族,视其文化为落后文化.在殖义者残酷迫害和奴役下,土著民族人口锐减,由西班牙最早到达时的5000万人,锐减到17世纪时的400万人,因而拉丁美洲土著民族曾被称为“没有历史的人”.俾格米人被称为非洲的“袖珍民族”,成年人身高1.30~1.40米.俾格米人是史前桑加文化的继承人,是居住在非洲中部最原始的民族.目前,俾格米人已经濒临绝种的危险.转引自).我国是一个自然资源相对贫乏的国家,人均拥有的自然资源大多不仅远低于西方发达国家水平,也远低于世界平均水平,自然资源对中国人口安全的威胁既显而易见,又迫在眉睫.

3.4国际人口安全问题

国际人口安全问题,包括国际纷争引起的人口安全问题,也包括侨居国人口安全问题,从后一个方面的问题延伸,还包括侨居人口规模增长引起的侨居国内的人口安全问题.后一人口安全问题,除了对外扩张与殖民外,主要是引起侨居国本身人口结构变化,从而带来新的人口安全问题(注:俄罗斯远东地区对中国人口的进入就是这样的态度,一方面他们欢迎中国人口的进入,另一方面,又对中国人口规模进入表示担心,认为这会改变俄罗斯远东东西的人口布局与结构,进而对俄罗斯远东地区的安全形势带来挑战.所以,不仅在俄罗斯国内,在西方一些国家也存在不少“杂”音.).国际纷争,既包括对生存空间的争夺,也包括对共享资源的争夺,而在后者通常会成为人口安全的主要影响因素.如尼罗河地区沿岸各国对水资源的争夺,南亚次大陆地区对中国开发雅鲁藏布江的关切.随着开发使用国际、国内两种资源和国际、国内两大市场既定政策的实施,中国人口将大量临时居住在其他国家,尤其是自然资源丰富和市场占有率较大的国家.加上历史上侨居在其他国家的人口,中国人口将在世界上分布更广泛、规模也更大.保护居住在其他国家的中国人口安全问题,也是主权国家的基本义务(注:当年越南排华、印度尼西亚排华等排华事件,对欧美国家来说,那是不允许发生的.最近俄罗斯对格鲁吉亚的打击,一个说得出的理由是持有俄罗斯护照的南奥塞梯人受到了攻击,生命安全得不到保障.).

4促进人口安全的人口政策

4.1目标

维护一个国家的人口安全是这个国家人口政策的首要目标,实现一个国家的人口安全利益是这个国家人口政策的基本目的.简言之,人口政策的目标就是促进人口安全利益最大化.人口是国家的主体,是国家、民族的载体,人口安全利益不仅是国家利益、民族利益的前提条件,还要求为国家发展、民族繁荣提供较好的人口条件.不难看出,促进人口安全的人口政策应当实现两大基本目标,即人口自身的可持续发展和国家、民族、地区经济社会发展良好的人口条件.目前,我们对这两大基本目标都重视不够,或者说没有明确这两大基本目标.以稳定低生育水平而言,目前生育率低到什么程度,虽然有权威公布但并没有被广泛接受的数据,也与人们的现实感觉有一定的差距.

4.2原则

（1）既要确保人口自身可持续发展,又要确保大国所必须的人口规模.在人口自身可持续发展和确保大国所必须的人口规模面前,应当求得一个平衡.

（2）既要稳定低生育水平,又要确保人口年龄、性别结构均衡.严格说来,低生育水平与性别结构没有联系,只与年龄结构有关.由于生育不仅是一个生殖问题,更是一个经济问题、文化问题,所以生育性别偏好始终存在,并且由于性别选择技术的成熟和相对低廉的,使得性别偏好很容易实现.因此,在低生育水平下,性别结构的失衡将是影响最深远和最深刻的人口安全事件.同时,还要注意消除大规模的年龄堆积现象,防止年龄结构的大起大落.

（3）既要确保国内人口安全,又要确保居住国的侨民人口安全.居住在其他国家的本国公民,享有国内公民同等的权利义务.保护和实现居住在其他国家的本国公民权利是主权国家的责任和义务.中国人口广泛分布于世界其他地区,维护在侨居国的中国公民的权利,保护他们的安全,是中国作为一个大国形象的基本要求,是中华民族伟大复兴的基本特征.4.3框架

应当注意到,两类不同的人口安全问题性质是不同的,解决的路径也是不同的.换句话说,内生性人口安全问题主要通过狭义的人口政策来实现,外生性人口安全问题则要通过人口政策与其他发展政策结合来实现.狭义的人口政策,以人口自身可持续发展为目标,也就是人口规模要适当,人口结构合理.广义的人口政策,以为发展提供良好的人口条件为目标,也就是人口与发展政策相协调,人口整体素质高,人口综合管理水平高.

4.4措施

国家独立、主权与领土完整是国家人口安全的保障.因此,确保国家安全是维护人口安全的前提.增强国家综合实力应当成为国家基本战略.在此战略下,把坚持独立自主、和平发展的外交政策和建立一支与国家实力与需要的国防力量作为我国长期发展的两根支柱.要构筑综合管理人口的体制框架.现在,人口管理分别被人口计生、、民政、人力资源与社会保障、统计等部门分割,难以形成有效的人口管理.要坚持以人为本、科学发展的国家发展战略.统筹人口与发展决策,并把人口作为发展的变量、目标,真正落实优先投资于人的发展战略.如果没有优先投资于人的战略的全面实施,就没有以人为本、科学发展观的真正树立.把人口作为发展的变量与目标,既是以人为本科学发展观的必然要求,也是统筹人口与发展决策的重要体现.要有完备的人口安全应急预案,尤其是对外生性人口安全问题,应在国家层面予以控制.要建立人口安全评估、监测、预警制度,把人口规划与人口安全监测结合起来,促进人口安全利益最大化.

鸣谢：本文得到了全国政协人口资源环境委员会主任、中国人口学会会长张维庆先生的支持,谨此致谢.