中国建筑碳排放权交易制度设计和深圳实践

【摘 要】建筑碳排放是温室气体的主要碳排放源之一.城镇化后期,随着怎么写作业发展和居民生活水平的提高,我国建筑能耗呈逐渐上升的趋势.因此,建筑碳排放权交易制度设计时,碳排放总量控制要考虑现有存量和未来增量.深圳的建筑碳排放权交易机制设计,以建筑能耗限额作为总量控制和配额分配的基准,综合考虑了建筑能耗模拟值、现在值和增长潜力,综合了现有法律和能耗监测基础,并确定了三个阶段的实施步骤,为我国建筑碳排放权交易市场的建立提供参考.

【关 键 词】建筑碳排放权交易机制深圳

【中图分类号】F205【文献标识码】A【文章编号】1004-6623（2013）03-0084-4

【作者简介】刘正广（1983～）,湖北黄石人,深圳市建筑科学研究院,经济学博士,管理学博士后,研究方向：碳交易、碳金融；刘俊跃（1967～）,湖南人,深圳市建筑科学研究院,副院长,教授级高级工程师,研究方向：绿色建筑、生态城市.

建筑碳排放是社会碳排放总量控制的主要领域之一,如何将其纳入碳交易体系设计,减少既有建筑碳排放和抑制建筑碳排放的未来增长趋势,是我国碳交易机制设计的重要内容.一、建筑碳排放对碳排放总量控制的影响

(一)城市化发展对建筑碳排放的影响

城市是人口、建筑、交通、工业和物流的集中地,也是高能耗和高碳排放的集中地.据统计,大城市消耗的能源和温室气体排放量分别占全球总量的75%和80%.城市增长伴随着经济增长、人口增长和空间蔓延三个基本特征,表现在工业、交通和建筑能耗和碳排放的增加.建筑部门的碳排放包括怎么写作业（扣除交通）和居民生活碳排放.目前中国城市处于居住碳排放随着收入水平的提高而快速增长的发展阶段,人均生活用电碳排放的收入弹性是1447,即人均收入增加10%,人均用电碳排放会增加14.5%.城市空间蔓延对居住碳排放的影响主要通过影响居民的住宅选择（类型与面积）行为以及城市“热岛效应”改变城市温度而实现的.

(二)我国建筑部门碳排放现状

2008年,我国既有建筑面积约430亿平方米,单位建筑面积二氧化碳排放量为29.3kgCO2/m2.近几年,建筑部门碳排放总量和强度持续较快增长,碳排放总量从2000年的5.9亿吨增长到2008年的12.6亿吨,年均增长10%,单位面积碳排放量从21.38kgCO2/m2增长到29.3kgCO2/m2,年均增长4%.我国建筑部门碳排放总量较大,但是与发达国家相比,我国人均碳排放水平和单位建筑面积碳排放水平较低,单位建筑面积碳排放量不到美国的1/3,明显低于发达国家水平.

(三)我国建筑部门碳排放趋势

随着我国城市化进程的加速,预计到2020年,全国56%以上的人口将生活在城市里,第三产业在全国GDP中的比例将超过40%.相应的建筑物和设施将成倍增加,建筑能耗也将大幅度增加.在2020年前我国每年城镇竣工建筑面积的总量将持续保持在10亿m2/年左右,在今后12年间新增城镇民用建筑面积总量将为120亿m2.预计到2020年,建筑总面积达到600亿m2,按目前4%的增长速度,2020年,单位建筑面积碳排放量为47kgCO2/m2,建筑碳排放量约为30亿吨,约占全国碳排放总量的22%,建筑部门碳排放增长趋势明显.

(四)建筑部门参与碳排放权交易的必要性

我国碳交易市场的建立与国外存在异同,主要体现在运用碳交易市场手段的原理和组成要素基本相同,总量控制的目标、范围、管理组织等不同.在设计我国碳交易体系时,要抓住我国城镇化发展的规律和趋势,把生产端（工业）和消费端（建筑、交通）统一纳入到总体碳排放权交易机制设计当中,控制全社会碳排放存量和增量.如果碳交易的范围只是控制能源、钢铁、水泥等工业行业的碳排放,虽然可以降低单位产品碳排放水平,但是不能降低城镇化发展对工业产品的供给需求,对目前和未来碳排放总量的控制作用有限.因此,在设计我国碳排放权交易机制时,要将建筑、交通部门的碳排放统一纳入碳排放控制范围,统筹考虑城镇化发展和经济结构变化的碳排放特点,才能通过市场机制减少全社会碳排放.

二、建筑碳排放权交易机制设计框架

建立建筑碳排放权交易市场,首先应该明确市场的法律地位、交易产品,排放配额的法律属性、市场主体的权责范围等内容,这是实施和保障碳排放权交易的法律基础.从碳交易的理论可以看出,建立碳交易市场的核心是确定产权和减少交易成本,要将建筑部门碳排放纳入到我国碳排放权交易市场,需从这两个方面设计建筑碳交易体系的基本框架.

(一)总量控制的覆盖范围和目标

依据功能建筑可分为居住建筑和公共建筑,公共建筑又可细分为办公楼、商场、宾馆等多种类型.建筑碳排放受气候、建筑功能、建筑设计、使用者行为等众多因素影响.从建筑碳排放总量控制目标来看,在城镇化发展过程中,由于建筑面积和建筑碳排放强度均呈绝对上升趋势,碳排放的控制目标是要提高能耗使用水平和降低碳排放增长需求,控制碳排放增长趋势.因此,建筑碳排放总量控制目标要根据建筑碳排放增长潜力确定.从交易成本来看,要考虑所纳入排放源的大小,排放量比重、减排潜力、减排成本、数据的可获得性和可靠性、监管难度等因素,最终确定建筑总量控制覆盖范围和碳排放控制目标.覆盖建筑类型越多,才会有较大的减排潜力,容易降低整体减排成本.考虑建筑碳排放现状和未来发展趋势,应该将既有建筑和新建建筑纳入管控范围.从覆盖的温室气体类型看,建筑碳排放温室气体以电力消耗的间接碳排放为主.

(二)排放配额的初始分配

初始排放权分配,是指政府以许可证的形式对个体规定容量资源的使用权.初始排放权分配本质上属于产权的界定,它的产生、发展以及在现实中的应用都体现着产权交易的特质,碳排放权包括所有权、使用权、交易权以及收益权.建筑物的碳排放权要根据不同建筑类型的产权性质、业主、使用者和建筑面积来确定配额的发放.初始排放权的分配将影响市场的配置效率,设计合理的初始排放权分配方案是排放权交易的核心.初始配额的分配要考虑公平性和效率性,宜采用建筑部门常用的能源统计指标为基准,计算初始配额量.在分配方式上,碳排放权的分配方式主要有免费分配（freeallocation）和拍卖（auction）两种.免费分配不额外施加成本,拍卖分配要求建筑物业主通过拍卖竞价的方式获得碳排放权.在我国碳排放权交易市场试行的初始阶段,初始配额分配应采取免费为主,分配标准要广泛征求社会各界尤其是建筑业主的意见.（三）排放量监测、报告和核查

要核查参与排放交易的建筑物业主是否完成其义务,达到履约要求,需要对其排放量进行有效的监测、报告和核查.建筑物的碳排放范围包括直接排放和间接排放,建立建筑部门碳排放权交易机制需要针对设施制定碳排放监测、报告和核查的明确规范和要求,要确定有专业的第三方对相关报告进行核查,并向监管机构提交核查后的信息.同时,还有完善监测、报告和核查的基础条件,包括相关的人才培养和机构建设.

(四)履约机制

履约是对覆盖实体是否完成了其碳排放履约义务、以及为完成履约义务时将面临的惩罚后果相关的规则.落实履约机制需要法律制度进行保障.在我国目前缺乏排放权交易基础法律的情况下,建筑碳排放权交易要综合考虑建筑领域,特别是节能领域的法律规定、部门行政资源、地方制度安排等情况,采取包括罚款、项目审批限制、资金使用、资源加价等一系列公平、有效的非惩罚手段作为惩罚措施,保证市场的约束力.

(五)其他机制

建筑碳交易机制还包括监督机制、市场监管、定价机制、政策等其他机制内容,主要是防范碳交易的风险,包括政治风险、经济风险、法律风险、市场风险、操作风险和项目风险.在建立建筑碳交易市场初期,应充分发挥政府政策导向作用,完善法律体系,建立相应的调控措施.

三、深圳建筑碳排放权交易机制设计

深圳建筑碳排放权交易市场按照碳交易的基本原理,以确定产权和减少交易成本为原则,充分利用现有的行政管理、技术标准、节能政策、建筑能耗统计、能源审计和能耗监测工作基础,减少建筑碳排放权交易市场的建立和运行的成本.按照“总体设计,分步实施”的方式逐渐建立建筑碳交易市场.

(一)总量控制和覆盖范围

2010年,深圳市既有民用建筑面积约5.6亿m2,建筑用电量为247亿kWh,占全市用电总量的37%.其中,公共建筑1.2亿mz,电耗为164亿kWh,占建筑总用电量的66%,居住4.4亿m2,建筑电耗为83亿kwh,占建筑总用电量的34%.建筑碳排放量约占全社会碳排放量的23%.公共建筑能源消耗是建筑能耗的主要部分.在公共建筑中,2万m2以上的大型公共建筑有1051栋,占公共建筑总面积的48%,其中,大型办公建筑（包括商业办公建筑和政府办公建筑）、商场建筑、旅游饭店建筑和多功能综合建筑这四类建筑的数量共913栋,占既有大型公共建筑建筑面积90%以上,是大型公共建筑的主体.因此,深圳建筑碳排放总量控制的范围按“先公建,后居建；先大型,后一般”的思路确定建筑碳交易的覆盖范围,初期纳入碳交易市场的建筑物数量为200栋,后续覆盖范围逐渐扩大其他公共建筑和居住建筑.考虑到建筑碳排放主要是电力消耗引起的二氧化碳排放,温室气体的覆盖范围为CO2.

(二)配额分配

为保障配额分配的公平性和建筑能耗增长的空间,深圳建筑配额分配综合考虑了建筑节能设计标准、能耗现状水平及未来发展趋势、节能减排成本等因素,以控制建筑碳排放强度为目标,确定各类民用建筑能耗限额标准,以各类建筑能耗强度限额值（kWh/m2）作为建筑碳排放配额确定的依据,不同类型建筑的配额等于此类型建筑能耗限额值*能耗排放因子.建筑面积.深圳市在建筑能源审计的基础上,结合建筑能耗监测结果,已颁布试行《深圳市办公建筑能耗限额标准》、《深圳市商场建筑能耗限额标准》以及《深圳市旅游饭店建筑能耗限额标准》.能耗限额标准的制定综合考虑了建筑节能设计标准、深圳建筑运行能耗统计分析和未来增长潜力等多个因素,并广泛征求社会意见.能耗限额可根据市建筑节能目标（如“十三五”建筑能耗强度下降10%）进行适当调整,每隔3～5年调整一次,使配额分配公开、透明.配额方法采用免费发放,减少交易成本.

(三)建筑碳排放监测、报告和核查机制

2007年,深圳市开始建筑能源审计工作,截至2011年共完成对我市750栋国家机关办公建筑和大型公共建筑的能源审计,建筑面积近3000万平方米,建筑面积占深圳民用建筑面积总量5%,用电量占全市的13.5%.同时,建立了500栋大型公共建筑在线实时监测系统,监测数量和类型位于全国首位,基本掌握了国家机关办公建筑和大型公共建筑的能耗特点及节能潜力,具备良好的监测、统计和审计基础.

在借鉴IS01464-1、3的基础上,根据现有的能源监测、统计和审计工作基础,建筑能耗统计按照国家建筑行业标准《民用建筑能耗数据采集标准》（JGJfrl54-2007）统计建筑能耗数据.为保障数据的科学性、可操作性和准确性,深圳市编制了《建筑物温室气体排放的量化和报告规范及指南》和《建筑物温室气体排放的核查规范及指南》,为建筑物温室气体的监测、报告和核查提供了依据.

(四)交易机制

交易市场由一级市场（以建筑物业主为主）和二级市场（以业主、投资者等）组成.交易对象为配额和核证减排量.在碳交易试点期内,配额有效.每年分配一次配额,配额当年有效.设置配额的最低（考虑成本）和最高（防止市场操纵）.配额的信息管理、注册登记和交易规则与其他碳交易系统相同.

(五)履约、惩罚与奖励

建筑碳排放的履约机制通过分阶段实施.2013年,以激励为主,能耗限额线以上的建筑没有履约责任,有履约预期.2014～2015年,覆盖范围的建筑物有履约责任,对未履约建筑（能耗限额线以上建筑）将进行惩罚,惩罚按《深圳经济特区碳排放管理若干规定》中规定,违规碳排放量市场均价的三倍予以处罚.同时设定上下线,上限用于防止市场操作,标准值参考我国居民阶梯电价的标准,按超额起步阶段电价提价标准每度电0.20元折算碳为200元/吨.下限保障限额线以下建筑的收益,鼓励其他建筑参与碳交易,为20元/吨.

(六)与现行法律及制度的整合

目前,深圳市建筑节能法规和政策包括《民用建筑节能条例》、强制性节能设计标准、既有建筑节能改造和可再生能源建筑应用补贴等.建筑碳交易的建立将针对《民用建筑节能条例》中的重点用电单位建立能耗限额标准,通过市场化手段落实重点用电单位年度用电限额,新建建筑继续执行节能设计标准,并对运行能耗进行碳排放配额管理,通过市场机制有效控制建筑能耗.通过改变可再生能源建筑应用补贴方式,以结果为导向,将政府补贴资金用于购写可再生能源建筑应用、既有建筑节能改造等项目的核证减排量,提供更好的实际效果.对于居住建筑,已经实行了阶梯电价制度,纳入建筑碳交易体系后,第二档和第三档的居住建筑惩罚措施维持之前的惩罚标准,而第一档的居住建筑可出售剩余配额获得奖励,从而鼓励居住建筑持续节能.

(七)实施步骤

考虑到碳交易的现状,分三个阶段逐渐建立建筑碳交易市场.第一阶段,启动建筑碳排放权交易市场,提高建筑碳排放的社会认知度,给限额线以上建筑物预留两年的时间进行节能改造,减少超额碳排放建筑物纳入碳交易市场的阻力,完善相关制度和标准建设.第二阶段建立完善的建筑碳排放权交易市场.在第一阶段基础上,执行惩罚机制,对超额排放量的建筑进行惩罚,建立完善的建筑碳排放权交易市场.第三阶段,建立相对成熟的建筑碳排放权交易市场,实现建筑碳排放权交易板块与工业碳排放权交易板块的衔接,形成统一的碳排放权交易市场.

致谢：感谢深圳市住房和建设局胡建文副局长,节能科技与建材处朱于从处长、祖黎虹副处长,深圳市建筑科学研究院叶青院长、刘刚、刘芳对文章提出的宝贵意见.