简析行政诉讼之目的

[摘 要]目的是立法的风向标,是解释法律的风向标,目的论的研究是行政诉讼研究的前提性问题.由于行政诉讼的内涵是多元化的,所以行政诉讼也具有解决纠纷、平衡利益、监督权力、程序公正等多元化目标,而其终极目标应当定为于保护权利、保障人权.

[关 键 词]行政诉讼目的；多元目的论；保障人权

一、行政诉讼目的学说

关于行政诉讼的目的大体上有以下几种学说：三元目的说,直接依据于我国行政诉讼法法条,认为行政诉讼的目的有三：维护和监督行政机关依法行使职权；保护公民、法人和其他组织的合法权益；保证人民法院正确及时地审理行政案件.笔者认为这种学说混淆了行政诉讼的目的和行政诉讼法的目的.这是行政诉讼法目的的法条表述,并非行政诉讼的目的.

双元目的说.该说主张,行政诉讼的目的有保护公民、法人和其他组织的合法权益以及监督保障行政机关依法行使行政职权两方面.并且认为保护行政相对人的合法权益与监督保障行政机关行使权力不是对立的,而是统一的.笔者认为这一学说符合我国目前行政诉讼的实然状态,但并不是说这一学说就是最科学合理的.因为保护权利和监督权利二者在深层存在着难以调和的矛盾.

监督权力说.该说认为行政诉讼的目的是监督行政机关依法行使行政职权.权力分立和人权的宪政基础决定了行政诉讼目的应当是监督司法权与制约行政权,为实现人权也须对行政机关依法行政进行监督,赋予行政相对人以行政诉讼诉权的目的就在于启动行政诉讼程序,以达到监督的目的.这一学说还认为,任何法律和制度都有“保护”的目的,但是“监督”才能体现行政诉讼目的的特殊性.

依法行政说认为行政诉讼目的是维护和督促行政机关依法行政.该说认为,依法行政的目的是行政诉讼制度的设计者和利用者共同的目的.之所以将目的概括为依法行政.是因为它既体现了立法者的意图又符合利用者的需要.在立法者眼里,秩序是首要的基本价值,依法行政才能实现行政秩序；在法院的立场上,司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政；从当事人角度看,行政机关依法行政才能保障自身利益的安全.在行政诉讼中.若被诉行政行为经过法院审查后认定合法,法院则不会支持原告的诉讼请求.表现为行政机关没有败诉,貌似维护了行政机关依法行使行政职权.但这只是诉讼结果的客观反映,即行政诉讼的随附效果,并非行政诉讼的目的和宗旨.笔者认为很多行政法律法规颁布的目的就在于为行政机关依法行政提供依据,因此这不再是行政诉讼或者行政诉讼法的目的.

权益保护说.该说认为行政诉讼的目的只能是保护公民、法人和其他组织的合法权益,离开了这一目的就不会有行政诉讼.因为行政诉讼的发生主要源于行政机关及其工作人员的行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益.因此,由此而建立的行政诉讼制度,其目的当然也就应当是对公民、法人和其他组织的合法权益提供保护.

二、行政诉讼目的与行政诉讼法的目的

行政诉讼目的显然不同于行政诉讼法的目的.关于二者的区别,有学者认为,在内容上行政诉讼制度不等同于行政诉讼法所规定的制度；在逻辑顺序上行政诉讼目的相对于行政诉讼法的目的具有更高的层次和位阶；在表现形式上行政诉讼目的是一种应然状态,行政诉讼法的目的是一种实然目的.我们在看到二者区别的时候,也应该看到二者的联系：行政诉讼目的是构建行政诉讼制度的基础和依据,而行政诉讼法的目的则确立了行政诉讼制度的基本框架,是实现行政诉讼目的最重要的环节.二者本质是相同的.行政诉讼目的更具有抽象性,行政诉讼法的目的是行政诉讼目的的具体化,直接地体现了行政诉讼目的.

因而行政诉讼的目的是国家或人民在一定的价值观念、价值判断和选择的作用下,根据特定需要和对象的固有属性而预先设计的,以观念形式存在的国家或者人民所追求达到的结果或理想状态.而行政诉讼法的目的是指制定和实施行政诉讼法的时候所希望达到的目标.由此可见,行政诉讼目的是由国家或人民的需要决定的,而行政诉讼法的目的由行政诉讼目的决定.

三、行政诉讼目的――一元指导下的多元

行政诉讼的内涵是多元的,据此笔者认为行政诉讼的目的也应是多元的,至少应该包括解决纠纷、平衡利益、监督权力、程序公正、保护权利这些方面.

诉讼的过程是审查裁判的过程,也是解决纠纷的过程.在诉讼中,法官持中立的态度,根据原告当事人的起诉缘由和被告当事人的抗辩,根据相关证据并依照法律的标准进行审查,做出有权威性的裁决,从而解决当事人之间的争议.诉讼的目的当然的包括解决纠纷,行政诉讼也不例外.行政诉讼的特殊性在于它所解决的争议是私人主体与行政机关之间的,也就是“民与官”的纠纷.行政诉讼定纷止争的目的是由司法权的本质所决定的.

行政诉讼解决公民权利和公权力之间的纠纷,如果说公权力代表的是一种公共利益,那么行政公权力与相对人权益的冲突,则为公利益与私利益的冲突.为了解决这种冲突,行政诉讼应运而生.但是行政诉讼中双方当事人的纠纷不仅是一种冲突,实质上是一种利益的失衡.所以行政诉讼制度在设计的时候不仅要对公民等私主体给予足够的关注,而且还要赋予自身平衡公私利益的目的.这可以体现在行政诉讼的某些具体制度上,比如举证责任的分配,就是为了平衡行政机关与原告的不平衡地位而设计的.

由于行政争议的一方是掌握行政权力或公共权力的行政主体,行政诉讼的建立必然带有将行政权力或公共权力置于司法监督之下的目的,而要实现保护公民权益的目的,也需要使行政权力或公共权力受到审查和监督,否则保护公民权益也会成为空谈.监督权力不宜定位为行政诉讼的最高目的,却是实现最高目的的必要途径.

诉讼本身就是目的――诉讼是一种理性的对话,其特征应当是自由、平等、公开,要通过程序正义来实现.因而程序正义是行政诉讼不可忽视的很重要目的,正如有的学者所说：“法院不应当把诉讼审理过程作为只是为了达到裁判而必须的准备阶段,而应把这一过程本身作为诉讼自己应有的目的来把握.”行政诉讼作为权利与权力对抗的“游戏”,其之所以被国家所设置,就是为了给予公民、法人和其他组织以这样的权利,在他们的权利被行政机关侵犯时,得有一种制度和程序可以保证他们与拥有强大行政权力的行政机关来平等、自由、充分的对话,来解决争议,救济权利.只有诉讼的程序是公正无偏的,这种对话才能是有效的.因此“只有正当的程序才是使判决或和解获得正当性的源泉.”如前所述,行政诉讼目的的多重性是毋庸置疑的.但行政诉讼有多种目的,并不意味着它们同等重要,也不意味着其中某种目的突出重要,而是这些目的都是为行政诉讼的根本目的为轴心并为之怎么写作的,笔者认为行政诉讼的根本目的应当定位为保护权利、保障人权,若体现为法律条文则是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”.

从行政诉讼的法律条文的角度分析.宪法以保障人权为终极目的,这当然的适用于行政诉讼法.人权是人之为人应当享有的权利,是一个人在社会中应当享有的政治、经济、文化等各项自由和平等权利的总称.人权具有应有人权、法定人权、实有人权三种形态.尽管不需要将所有的人权都纳入法律加以强调,但是人权发展的历史表明,重要的人权都应当在法律中有所规定.所以作为“公法钥匙”的行政诉讼法,本身就是救济法,应以保护权利、人权保障为核心目的.而且从历史发展来看,行政权属于事实的范畴,自古以来就是十分强大的,与之相对的私人主体的权利十分渺小.所以必须要使行政权受到法律的规制,其才能正确地、合乎理性地行使,才能真正保障公民的基本权利和自由,因此行政诉讼法与行政诉讼终极目的一致,都应以保护权利、保障人权为目的.

我国行政诉讼目的的实然状况是监督行政机关依法行使职权和保护公民、法人和其他组织的合法权益并存的状态.有的学者都认为这二者应并列为行政诉讼的目的,它们之间可以和谐共存.

将监督行政机关与保护公民权益并置为行政诉讼目的似乎没问题一监督行政机关可以达成保护公民权益的目的,而保护公民权益正需要将行政机关置于司法监督之下.一般来看这样论证很合理.但深入分析就会发现两者之间存在着微妙而深刻的矛盾,会给行政诉讼安排带来不同.两个目标各自着眼点不同,导致的行政诉讼审查的关键问题、对当事人起诉的资格要求、裁判方式都不同.监督权力着眼于促进行政行为的正当、合法、有序运转,致力于营造客观良好的行政秩序,因此在行政诉讼中的关键问题在于对行政行为合法与否的判定；并在此目的下对于原告的起诉范围规定宽松；设置的裁判方式更侧重于纠正违法的行政行为.相反,保护公民权益的立意在于保护相对人个体权益.而不是客观秩序,相应的行政诉讼的关键问题是当事人的权利是否受到侵犯及如何救济；在这种目的要求下对当事人的起诉资格有严格规定,应限定于合法权益遭到行政机关侵犯的权利主体；裁判方式的设置当然侧重于保护和救济相对人的权利.

这两种目的设计有明显差异,我国现行行政诉讼制度的整体安排试图融合上述双重目的之间的差异,以达到既保护公民权益又监督行政机关的效果.然而,现行行政诉讼制度完全以行政行为为中心而不是当事人的权利保护为基点的制度设计,尽管可以通过撤销甚至变更行政行为达到保护公民权益的效果,但无法涵盖所有情形.同时,行政诉讼制度的具体运转面临的困境放大了二者冲突,从而导致行政诉讼保护公民权益的不力.

总之行政诉讼目的包含丰富内涵：解决纠纷；平衡利益；监督权力；程序公正等,但是最高目的和根本目的在于保护权利、保障人权,即“保护公民、法人和其他组织的合法权益”.

[注释]

①此观点见于：《“民告官法”制度下的行政诉讼目的》,载《法制与经济》,2011年6月,第10页.

②参见马怀德：《保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的》,《行政法学研究》,2012年第2期,第10页.

③参见胡卫列《行政诉讼目的论》,中国政法大学,博士学位论文.

④参见顾建国《我国行政诉讼目的论》,苏州大学,硕士学位论文,第12页.

⑤司法权的本质是判断权,以被动性消极处事,以“不告不理”为原则；司法权具有中立性,中立是产生公正判断的基础；判断是针对纠纷的判断,行政判断即针对的是行政纠纷.

⑥胡肖华、谢忠华：《论行政诉讼目的的多维性》,载《湖湘论坛》,第48页.

⑦[日]谷口安平《程序的争议与诉讼》,中国政法大学1996年版,第52页.