行政诉讼检察监督的完善

[摘 要]行政诉讼检察监督是我国一项重要的检察制度,是通过法律确定了检察机关的监督权.我国现行的法律赋予检察机关抗诉权,在一定程度上有利于监督行政诉讼过程,但是由于是一种“事后监督”不利于检察监督权的实现.笔者以相关的概念为基础,分析我国现行制度存在的问题,并提出相应的对策.

[关 键 词]行政诉讼；检察监督；完善

一、行政诉讼检察监督概念及特征

(一)行政诉讼检察监督的概念理解

行政诉讼检察监督是指检察机关根据《行政诉讼法》的规定对行政诉讼活动的监督活动的总称.《行政诉讼法》第十条规定了检察机关具有监督行政诉讼活动的法定职权.行政诉讼检察监督既是一种具体的职权又是一种制度,从职权来看是检察机关履行检察监督权的重要内容和体现,是检察监督职权的重要组成内容.从制度来看,行政诉讼法中对检察监督权进行了规定,是从法律角度将诉讼制度与检察制度联系起来,体现了两种制度之间关联和制约性.

(二)行政诉讼检察监督的特征

行政诉讼检察监督是一种法定的监督制度,通过在法律中明文规定了检察机关的监督权限,具有独有的特征.

第一,行政诉讼检察监督是一种事后监督,根据《行政诉讼法》第六十四条的规定,检察机关可以通过监督程序对已生效的判决和裁定抗诉.实际上是在法院完成诉讼过程后行使的监督权,实际上是一种事后监督方式.

第二,监督对象的广泛性,行政诉讼法规定检察机关对行政诉讼活动进行监督,行政诉讼检察监督的对象,不仅包括人民法院的审判活动,还应包括当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动,并涵盖对关系公益的行政机关的行政管理活动的监督,所以检察机关的监督对象涉及到全部行政诉讼活动的参加人.

第三,监督权的单一性.检察机关对行政诉讼活动的法律监督,集中体现在对生效裁判的抗诉权的行使.就一项国家权力在某一社会领域的渗透而言,检察机关对行政诉讼的监督权主要集中在抗诉权上,显得较为单一.

二、我国现行行政诉讼检察监督制度存在的问题

从我国行政诉讼检察监督制度建立以来,检察机关按照法律规定严格履行法定监督职责,在一定程度上促进了行政诉讼活动的规范和合法性发展,在一定程度上促进了我国司法公正,但是现行的监督制度仍然存在较多的问题,具体体现在以下几个方面：

(一)法律规定过于笼统

现行的行政诉讼检察监督权主要规定在《行政诉讼法》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中,行政诉讼法中只规定了检察机关对行政诉讼的全过程进行监督,并规定了检察机关通过抗诉的方式监督人民法院的裁决和裁定,规则中对检察机关监督案件来源、可以受理案件的范围和检察建议等内容做出了规定.但是这些内容都较笼统,对于检察机关抗诉的内容、抗诉可以监督的范围、检察建议的接受与处理等内容都未做具体的规定,使得检察监督的实际操作难度增加,不利于检察监督权的实现.

(二)监督程序规定的不够具体

1.现行的制度中对于检察机关自行启动监督程序的规定不具体,检察机关只能依当事人的申请或是自行发现问题后才可以启动监督程序,那么检察机关通过何种途径来发现行政诉讼中的问题没有明确规定,检察机关是否可以通过要求旁听、由人民法院向检察机关报告每一个案件的情况等来发现行政诉讼中的问题等没有具体的规定,实际上使得检察机关自行发现问题这一条件形同虚设.

2.对检察监督落实程序规定不具体,检察机关通过抗诉程序对行政诉讼进行监督,可能会造成再审或是通过检察建议的方式促使人民法院正确履行职责,但对于人民法院在接到检察机关的建议后应当如何落实和处理没有具体的规定,对于检察建议的落实时间和责任都没有具体的规定.

3.现行的程序中对抗诉案件的审理期限规定的时间过长.根据现行法律的规定,审判监督程序适用的审理期限要根据监督案件所处的程序瘊定,如果适用一审程序审理的,应当参照一审案件的审限审理,按照二审程序审理的案件,就应当适用二审的审限审理.这种规定考虑到检察机关办案的复杂性和程序性,但是却忽视了当事人的权利救济期限,大大增加了当事人维权的时间,不利于审判监督作用的发挥.

(三)现行的监督范围狭隘,监督方式单一

从《行政诉讼法》的总则规定中可以看出法律规定的初衷是授予检察机关全面监督行政诉讼的职责,但从分责的规定来看实际上限定了检察机关的监督范围,把检察机关的监督限定为对生效判决和裁定的抗诉,使得现行的监督范围和监督方式都受到了限制,不利于检察监督作用的发挥.

1.检察机关不能在法院做出的裁定判决文书生效前对行政诉讼过程监督,即使是当事人在行政诉讼过程中,认为诉讼过程有问题或是人民法院在审判过程中存在违法的行为,也不能在当时向检察机关提出.需要等法院做出生效判决后在启动审判监督程序过程中再向检察机关提起相应的问题.可以看到,这种方式不仅不利于检察机关掌握及时的证据,而且给当事人权利的保护也存在滞后性,不利于检察监督工作的开展.

2.检察机关监督行政诉讼的权限被严格的限制,不利于检察监督工作的开展.按照现行审判监督程序的规定,行使抗诉权的机关只能由上级检察机关行使,人民法院的同级检察机关只能向上级检察机关提请抗诉权,也就是说即使是启动了审判监督程序,具体监督的主体也不是与人民法院有着密切联系的同级检察机关,这种权限的限制使得同级检察机关实际失去了监督同级人民法院的作用,不利于了解案情、有效监督.同级检察机关要对人民法院的行政诉讼行为监督,只能启动再审程序,这种程序是对同级检察机关监督权的保护,但是由于再审程序主体仍是人民法院,监督力度有限,且审判案件的周期长,很难发挥监督作用.

3.检察机关监督行政诉讼的抗诉方式不利于检察监督行政诉讼中的各项问题,抗诉是针对已经生效的判决或裁定实施的监督行为,那么对于行政诉讼中的程序问题是否可以通过这种方式进行监督并没有规定,实际中也不利于检察机关根据生效的判决或裁定去推测程序的问题,另外如果法院在受理过程中就存在问题,检察机关是否可以通过抗诉的方式进行监督也有没明确说明,实际中也未得到具体的运用.三、完善行政诉讼检察监督的对策

我国行政诉讼检察监督机制通过赋予检察机关审判监督的权力在一定程度上促进了行政诉讼活动的公平公正推进,有利于行政诉讼程序的公正、公平建设,但同时也可以看到现行的行政诉讼检察监督制度中存在较多的问题,要进一步促进我国行政诉讼检察监督制度的发展,需要从以下几个方面加以改进.

(一)建立行政诉讼检察参与制度

行政诉讼过程中决定行政诉讼判决裁定公正的基础和核心,要切实达到监督法院生效判决和裁定的目标,根本在于对行政诉讼的过程进行监督.现行的检察机关“事后监督”方式不利于检察机关对行政诉讼活动的监督,而检察机关参与行政诉讼全过程,既可以全程全面地监督行政诉讼过程,又有利于节约检察监督的资源,检察机关在诉讼过程中对人民法院的不当或是违法行为都可以及时提出建议,这种方式比抗诉方式更利于保障司法公正和司法资源的节约.但是在此项制度形成时也应考虑司法独立问题,要注意几个方面的问题.

一是检察机关参加行政诉讼的条件和时间,要根据利害关系人的请求,由利害关系人向检察机关申请,检察机关认为有必要时可以在行政诉讼的任何阶段参与到诉讼中来；

二是检察机关参与行政诉讼过程的案件范围应有一个基本的限定,主要应包括涉及公众利益或国家利益的行政诉讼案件、在本辖区内影响较大关注度较高的案件、与公众的生产生活密切相关的案件、案件影响人数超过50人以上的行政诉讼案件；

三是检察机关参与行政诉讼的身份应确定为审判监督者,而不是行政诉讼的参与人,其有着其独有的特定地位；

四是检察机关参与行政诉讼的权利应当包括：对审判过程中程序不当问题提出意见并要求法院当场改正、对行政诉讼中法院在事实认定或是法律适用等方面的问题提出意见,并可提出检察机关的具体建议,供法院讨论参考；

五是检察机关的法律地位,检察机关参与行政诉讼过程中提出的意见和建议与根据审判监督程序提出的抗诉建议有着同等的法律效力.

(二)完善现行的审判监督制度

现行制度中规定的审判监督程序,赋予检察机关行政诉讼抗诉权,起到了一定的监督效果,在一定程度上促进了行政诉讼的公正性,但由于现行制度的规定不够具体完善也产生了相应的问题,要通过审判监督制度的进一步完善来促进检察监督作用的发挥.

一是要对审判监督的审级做进一步的分工,通过对上级检察机关的抗诉案和同级检察机关的抗诉案类型的划分来达到有效监督和节约资源的作用,一般影响不大的案件应当赋予同级检察机关监督的权力,这样既可以更好地了解情况,提升监督效果,又可以节约检察资源.

二是要赋予检察机关必要的调查权,现行的制度中只规定了检察机关应有的权力,但是对于检察机关实施审判监督的具体权限没有做相应的规定,笔者认为要达到有效的监督作用,需要对检察机关的权利进一步明确,要赋予检察机关向法院调取、查阅原审卷宗的权利,并允许检察机关向当事人了解具体情况的权利,这样才能让检察机关全面了解案件情况,保障检察监督权不被滥用.

(三)以检察机关提起公益诉讼为切入点,强化行政诉讼检察监督作用

检察机关提起公益诉讼,是指涉及到公众利益的案件,可以由检察机关为诉讼的申请人,向人民法院提起行政诉讼.现行美、日、德等国都有相关的规定,赋予检察机关提起公益诉讼的权利,这种形式提起公益诉讼,看似由检察机关承担起一定的公益责任,实际也是检察机关监督司法的一种重要方式,是发挥检察监督作用,促进社会公平和公正的本质体现.

一是检察机关公益诉讼权的行使,可以将一些没有具体受害主体的案件提起行政诉讼,例如行政机关规划一些排污水、废气的企业座落于城市中心或是离城市中心很近的地方,实际上造成了社会环境的污染,但是由于没有具体的受害人或是公众也不会利用专业的检测技术去确定具体的伤害和损害,而检察机关通过起诉权的行使,可以通过司法形式解决社会问题,在一定程度上体现了检察机关对行政行为的监督,通过向人民法院提起诉讼,是司法监督机关提起的行政诉讼,这本身就是对行政诉讼的一种威慑.

二是检察机关公益诉讼权的行使,一些地方政府的行政诉讼涉及到地方政府或是职能部门的管理问题,地方人民法院存在“地方保护”意识而不受理一些行政诉讼案件,检察机关提起行政诉讼,可以监督人民法院行政诉讼权的行使.

四、结语

我国现行已建立起基本的行政诉讼检察监督制度,赋予检察机关通过审判监督程序的方式来实现对行政诉讼的监督,但当前的制度不利于检察机关全面监督行政诉令,而通过检察机关参与行政诉讼过程、完善现行的审判监督制度和建立检察机关提起公益诉讼制度可以更好地保障检察机关监督行政诉讼的权力.