行政行为的效力内容

【摘 要】文章分析了当前行政行为效力内容存在的争议,结合各种学说将行政行为的效力内容分为公定力、确定力、拘束力和执行力,并进行了解读.

【关 键 词】行政行为；效力内容；公定力；确定力；拘束力；执行力

一、行政行为效力内容存在的争议分析

目前在行政法学界,对行政行为效力的分类主要有“三效力说”、“四效力说”、“新四效力说”以及“五效力说”等几种.综合各家学说本文将其中争议的效力内容列为：先定力、存续力、公定力、确定力、执行力、拘束力、不可争执力、不可变更力等八种.其中,先定力是指行政行为在形成过程中行政主体对相对人而言,以单方面意思的表示而决定的效力[1].它体现了行政意志对相对人意志的优越地位,它是一种实在的法律效力[2].但是它不属于行政行为的效力,因为行政行为的效力是发生在行政行为成立之后,而该效力是在行政行为成立之前就存在的,所以不应将其纳入行政行为的效力内容.

而行政行为的存续力有学者定义为“行政行为所具有的要求任何人承认其存在并予以尊重,进而对有关主体发生的拘束作用[3]”.存续力之所以出现是鉴于传统四效力学说中含有强迫行政相对人或利害关系人承认行政行为的意思.但是,对于这一效力由于产生时间较短,所以目前还存在许多弊端.一是名称不统一,有的学者还将其称之为“持续力”、“继续力”等；二是对存续力的效力范围通过公定力和确定力就可以涵盖.所以,结合目前社会的发展状况不宜将其列为行政行为效力内容体系的构成之一.而不可变更力和不可争执力实际上是确定力形式上和实质上的分类,所以也无需将其单列出来作为行政行为的效力内容,可以直接将其归入行政行为确定力的范畴.因此,本文认为行政行为的效力内容应包括：公定力、确定力、拘束力和执行力.

二、公定力

由于学界对公定力的范围有不同的认识,所以导致对公定力概念的界定也不同.具体而言,也就是将公定力分为无限公定力和有限公定力.所谓无限公定力是指行政行为做出后不论其内容上是否存在瑕疵即被推定为合法有效,社会外界不得随意质疑行政行为的一种形式效力.而有限公定力是指：行政行为一经做出除自始无效外,即获得有效性的推定,在未经有权机关依法撤销之前要求任何国家机关、社会组织和公民个人对其给予承认、尊重和服从,并不得根据自己的判断对其无视、否定的效力.[4]而本文赞成有限公定力学说.

无限公定力与有限公定力的差别主要在于是否存在“自始无效的情形.”自始无效是指行政机关在做出某项行政行为后因存在重大且明显的瑕疵,使得行政行为在成立后就不发生任何法律效力,其对行政相对人的权利义务不产生任何影响且在行政机关要求行政相对人服从并遵守时,相对人还可以对该行政行为予以否认和拒绝的一种效力形态.之所以主张公定力的有限性,是因为行政机关是一种组织,而做出行政行为意思表示的真正主体是行政公务人员.由他们代表行政机关行使行政职权、履行行政职责.但是由于我们的社会生活时刻处于动态的发展变化中,如果主张行政行为公定力的无限性,那么行政主体做出的任何行政行为行政相对人都必须遵守、服从.包括重大且具有明显瑕疵的行政行为在内.那么该项行政行为很可能会导致对相对人的人身利益、财产利益造成无法挽回的损失.基于以上理由,我们认为行政行为的公定力应是有限的.

三、确定力

行政行为的确定力是指已经成立的行政行为所具有的不得被任何人随意改变的效力.行政行为的确定力分为形式上的确定力和实质上的确定力两项内容.形式上的确定力也叫不可争执力,它是指行政行为做出后行政相对人在法定期限届满后不得再对其提起争诉的作用力.行政行为的不可争执力是行政相对人在法定期间不行使权利的法律后果.

行政行为的不可变更力是指行政行为自成立后,行政主体不得依职权随意对其改变的作用力.与行政行为的不可争执力针对对象不同,行政行为的不可变更力是针对行政主体的,所以效力的发生时间是自行政行为成立后开始的；而不可争执力是针对行政相对人的,所以效力是自行政相对人知悉后才开始.行政行为的不可变更力的作用是通过对行政主体行使职权行为的限制,来保护行政相对人的信赖利益,从而维护法律关系的稳定.但是不可变更力并不是绝对不能改变的.如果某项已经成立的行政行为存在瑕疵或者已不适应社会生活的发展,行政主体是可以依照法定程序对行政行为进行局部性的修改或者予以撤销和废止.

四、拘束力

所谓拘束力,是指行政主体和行政相对人,必须对行政行为的内容予以服从和遵守的约束效力[5].其具体作用力表现为两方面：一是行政主体要受自己做出的行政行为的约束,其不仅要承认而且还要维护和执行；二是对行政相对人的拘束力,即行政相对人必须服从和遵守该行政行为,不得违反和拒绝,否则要承担相应的法律责任.

行政行为的拘束力是有存在必要的.首先从作用上看,把拘束力单列为行政行为的一项效力内容,主要是强调行政行为的效力在于向行政机关、行政相对人及其以外的不特定的对象宣示行政行为是一种“公权”,所谓公权就会有公权的不同于其它权利的特征的一种强制性拘束力.其次,行政行为的拘束力与其他三种效力相比,拘束力起的是一种统领作用.它贯穿于行政行为的始终,从其成立到其失效都一直存在,它使相对人和行政主体在心理上承受一种负担和责任,从而使其对行政行为予以尊重、承认和执行.所以不应将拘束力从效力内容中去掉.

五、执行力

行政行为的执行力是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力.执行力是从行政相对人知悉行政行为后开始发生效力的,因为行政行为是针对行政相对人做出的,在其对相对人生效以前,行政行为根本就没有履行的主体.从执行的方式上我们可以将执行分为两种：自行执行力和强制执行力.所谓自行执行力是指行政行为对相对人生效后,该行政相对人主动使行政行为规定的内容得以实现的效力.而强制执行力是行政行为生效后行政相对人应当履行而不履行时,行政主体依自己的职权或向人民法院申请强制执行迫使相对人履行义务的一种强制作用力.

综上所述,行政行为的效力内容是由公定力、确定力、拘束力和执行力构成,其中公定力在行政行为效力体系中居于基础地位,其他三项效力则是对公定力的延伸和保障.这四者相互结合共同支撑着行政行为法律效果的发生.

【注释】

[1]黄德林,夏云娇著.行政法与行政诉讼法.武汉大学出版社,2007.176.

[2]叶必丰著.应申请行政行为判解.武汉大学出版社,2000.130.

[3]刘东亮.行政行为效力研究.浙江大学硕士学位论文.2000.12.25.

[4]杨海坤,章志远著.中国行政法基本理论研究.北京大学出版社,2004.233.

[5]王周户主编.行政法学.中国政法大学出版社,2011.195.

【作者简介】

史可飞（1992.5-）女,汉族,陕西省兴平市人,西北政法大学行政法学院201本科生,研究方向：行政法.