刍议行政问责制的立法完善

[摘 要]行政问责制是现代法治国家的一项重要的行政法律制度.虽然我国行政问责法制建设取得了一定成绩,但还存在不少的问题：行政问责的法律体系不健全,行政问责的主体单一,行政问责的客体模糊,行政问责的范围狭窄,行政问责的程序不规范等.针对现有的立法缺陷,必须完善行政问责制立法,健全行政问责法律体系,规范问责主体、问责对象和问责范围,还要构建科学的问责程序,真正实现依法问责.

[关 键 词]行政问责制；行政问责立法；立法缺陷；完善

一、行政问责制的立法现状

我国的行政问责法制建设起步较晚.但经过近几年行政问责实践的不断发展,我国的行政问责法制建设取得了较大的成就.从中央到地方,制定了一系列的规范性文件,使我国的行政问责逐步摆脱了“有问责之事,无问责之法”的尴尬境地.就目前的立法情况来看,主要表现为以下几个层次：

(一)法律文件中的问责规范

如《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等.其中《公务员法》是我国目前对公务员的行为进行专门性规制的最高层级的规范性法律文件,该法有一个显著特色就是首次通过法律的形式规定了行政问责制,成为我国目前行政问责实践的最重要法律依据.

(二)地方专门问责法规

2003年8月湖南省长沙市制定了国内第一个政府行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》,该《办法》规定8种情形应追究行政责任,包括虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失等.之后,天津、海南、浙江、成都、江苏、安徽、吉林、深圳、广州等地方政府先后出台并全面实施行政问责制度.其中《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》是中国内地省级专门的行政问责方面的政府规章,它们推进了我国行政问责制的法制建设.

(三)党内问责法规

可以说党内问责处于问责体系的前沿地位.具有代表意义的党内法规有：《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中国党内监督条例（试行）》、《中国纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》.其中《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是我国第一部层面的专门问责规范,是实行党政领导干部问责的规范性文件,也是我国行政问责制度发展的重要里程碑.

二、行政问责制的立法不足

尽管行政问责取得了一定的成效,但是由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段,在法律规定方面还存在着一些突出的问题.

(一)行政问责的法律体系不健全

在我国涉及行政问责方面的制度不少,但就全国范围来讲,目前没有一部专门的行政问责法规,仅有一些追究责任的条款散见于各种相关的法规、规章和文件之中.我国专门的行政问责方面的立法形式只是地方性的行政规章.重庆、长沙、成都、南京等地相继出台了关于行政问责的专项规定,开行政问责制度化建设之先河,标志者中国开始为官员问责建立法制保障.但它们属于地方性的行政规章,发生效力的层次不高,适用范围不广,缺乏必要的权威性.而且这些规定在问责的对象、范围、程序、责任形式等方面都不尽相同,缺乏统一性.

(二)行政问责的主体单一

按照问责主体的不同,可将行政问责划分为同体问责和异体问责.所谓同体问责,指由同一机关系统内部,由上级机关对下级机关的问责,而异体问责则是指由同系统之外的其他主体来启动问责程序,例如人大常委会或者司法机关对行政机关的问责.从我国现有的行政问责法律法规来看,行政问责绝大多数时候是来自于行政系统内部的“同体问责”,行政系统外部的“异体问责”则较为薄弱.这种“异体问责”缺失的状况对我国行政问责主体多元化的实现是十分不利的.

(三)行政问责的客体模糊

行政问责客体是指行政问责对象,即追究“谁”的行政责任.从我国已有的问责法律规定来看,行政问责的对象比较模糊,主要是针对一般的公务人员,其他工作失职或者和重大事故有关的责任单位或领导干部则较少成为行政问责的客体.而且党政领导之间、正职副职之间、决策与执行者之间、执行命令的上下级之间对谁问责、问到哪一级也没有明确的规定.

(四)行政问责的范围狭窄

不论是全国性规范文件,还是各地方的规范性文件,基本上都将问责事由限制在行政机关或其工作人员的过错行为,而且一般都需要客观上造成恶劣影响、造成严重危害结果.问责的适用范围过于狭窄,大多局限在对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后责任追究,而忽略了对决策失误、用人不当以及工作效能低下的责任追究,使行政问责制只能在一定范围内发挥有限的作用,而不能全方位地约束行政权力.

(五)行政问责的程序不规范

一直以来,我国一直存在重实体轻程序的情况.各地问责规范中问责程序规定尚不规范,随意性较大,具体表现在：第一,问责启动程序不规范,即没有规范在什么条件下运行问责机制.问责启动渠道多样,但是对于每种渠道如控告、检举、质疑等方式的详细答复时限及答复程序没有具体限定.第二,责任认定不规范,究竟在什么情况下应该受到何种责任追究,并没有明确规定.第三,责任主体的救济程序不规范.目前这一点在我国立法方面尚处于薄弱甚至真空状态,被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分保障,其权力救济渠道失序.

三、行政问责制的立法完善

(一)健全行政问责法律体系

行政问责制立法位阶低,相关的法规不统一,且这些规定不够具体细化,在实践中可操作性差,现行法律法规的种种缺陷使得行政问责制度难以发挥其应有之效.为了使行政问责制成为一种长效机制,使行政问责制从行政性问责切实转变到法律性问责,应该尽快制定出全国统一的《行政问责法》,以法律的方式来使问责制法律化、制度化、真正使问责有制可守,有章可循.各地再根据自己当地的实际情况使之细化具体,从而在到地方形成统一、完整的责任追究法律体系,为行政问责的运行提供充分的法律依据.（二）明确行政问责主体

完全依赖行政系统的“同体问责”,就会使行政问责缺乏监督与制约,就会导致行政问责流于形式.真正的问责制应当是“同体问责”和“异体问责”的结合.因此,在行政问责立法时,一方面,要完善行政系统内部的“同体问责”,它包括行政机关上级及其领导、行政机关的下级及其领导、行政监察和审计机关等；另一方面,还必须加强行政系统外部的“异体问责”,它包括负有领导或监察责任的各级人大及其常委会、各级人民法院、各级人民检察院、中国、各党派、新闻媒体、社会公众、第三组织等等.立法在确定行政问责主体的同时还应当明确各个行政问责主体的权力,分门别类地对各个行政问责主体的权力进行完善.

(三)规范行政问责客体

根据责任行政的要求,只要是担负着行政职责、行使行政职权的组织和人员,不论其级别和职务高低、权力大小,都应当毫不例外地成为行政问责的对象.因此,行政问责的对象不能仅仅局限于行政首长和行政机关,应当拓展到所有行使行政职权的组织和个人.具体来讲,行政问责的对象主要有三大类：一是行政主体和行政机关委托的组织；二是行政公务人员；三是法律、法规授权组织和行政机关委托组织的有关人员.

(四)拓宽行政问责范围

行政问责制应当是一种多层面的责任追究机制,它不仅要对行政责任主体的违法、违纪的行为进行责任追究,还要对他们的不作为、慢作为等其他行为进行责任追究；它不仅要对行政责任主体已知的、显性的失职行为进行责任追究,还要对行政责任主体未知的、隐性的失职行为进行责任追究.总之,有权力就有责任,无论是行使权力的职务行为,还是有损公务人员形象的个人行为,都应纳入问责的范围.扩大行政问责的范围,应该按照权力与责任相一致的原则,采用定性和定量、原则和具体相结合的办法,尽可能做到既涵盖全面,使之有普遍的适用性,又体现一定的量化依据,使之有较强的可操作性.

(五)完善行政问责程序

行政问责立法要规范行政问责程序,以保证各问责主体的权利.第一,完善行政问责启动程序.问责发起主体在法定权限内有权向问责启动主体即国家权力机关提供问责线索以申请问责.对于问责发起主体提供的问责信息,问责启动主体有义务在法定权限内进行初步审查.第二,划分责任标准.法律规范应规定一个明确的责任标准体系,对公务员进行问责的时候就可以有据可依,也会避免对于同类的问责案件产生不同的问责结果.被问责的公务员应该承担责任的轻重大小是与其行政行为失范的程度密切相关的.一般来说公务员的行政行为产生的社会危害比较严重,其承担的责任也就大；其行政行为产生的社会危害程度较小,其应该承担的责任也就小.第三,完善责任主体的救济程序.责任主体的救济程序主要包括两个方面：一是责任主体的申诉制度.对于被问责的官员,我们要注重保护他们的权利,给予其充分、平等陈述申辩的机会,赋予其申请复核、申诉等救济权力,为他们提供充分、多样的救济途径；二是问责官员的起复任用制度.为了维护行政问责制的权威性和严肃性,应该尽快建立健全科学合理的被问责官员的复出机制,对被问责官员复出的原因、条件和程等问题作出具体详实的规定.

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[作者简介]陈琴（1979—）,女,湖南司法警官职业学院教师,讲师,研究方向：行政法.