《档案法》操作性相关文献综述

摘 要：《档案法》的操作性问题长期以来非常受关注,最主要有两种相反的观点：一种认为具有很强的可操作性,另一种认为可操作性很差.这两种观点的形成主要是因为立法机关、执法机关和理论研究者的不同地位造成的.立法部门多认为具有可操作性.执法部门的“高层”多认为具有可操作性,而基层多认为可操作性很差.理论研究者观点则比较中立.

关 键 词：档案法；操作性

自《档案法》颁布实施以来,《档案法》的操作性问题就一直是档案工作者十分关注的话题.从事档案理论研究的这样说,一线档案工作者也这样讲,几乎到了是档案人都说的地步.但是,这个话题源于什么时候?由谁最早谈起?这些年来有哪些与之相关的观点?这些观点是否具有合理性?这一说法对《档案法》的贯彻执行产生了什么样的影响?我们应当如何看待这个问题?却从来很少有人对此进行过专门探讨,笔者拟就上述问题,以文献综述的方法,作一个梳理.

1研究文献样本的来源与选择

本研究的文献样本均来源于知网期刊库,检索词为“档案法”和“操作性”,检索项分别为全文、主题、关 键 词、篇名及全文项与主题、关 键 词、篇名的组合,进行精确检索.表-1是检索结果.

表-1“档案法”与“操作性”检索结果

检索项检索词文献数量最早时间

全文“档案法”并且“操作性”3084/398441989

主题+全文“档案法”并且“操作性”5191989

关 键 词+全文“档案法”并且“操作性”2151989

篇名+全文“档案法”并且“操作性”1351990

主题“档案法”并且“操作性”371992

关 键 词“档案法”并且“操作性”12003

篇名“档案法”并且“操作性”11997

从表-1可见,自1989年到现在,文章中同时涉及“档案法”和“操作性”的文章有3084篇之多,占到了同期39844篇涉及“档案法”的文章的7.74%,大约每13篇提及《档案法》的文献中,就有1篇会涉及操作性问题.

关于文献起始的判定,由于在不同的检索组合中,有三组的最早文献时间均为1989年,我们将有关这问题文献的起始时间定为1989年.

关于样本文献的选择,在全部6组检索结果中,“主题+全文”的结果为519篇,文献数量适中,且文献起始时间与选定的样本文献起始时间一致,故将这一组文献作为研究的主要样本.

2“操作性”问题的源起

有关《档案法》“操作性”问题的源起,就样本库中的样本而言,最早出现在《档案工作》1989年第6期上由全国人大常委会法工委国家法行政法室的张世诚先生撰写的《对档案工作的几点思考》一文中.在文中,他讲道：“《档案法》规定了由国家档案行政管理部门制订实施办法,各地都要求尽快制订,以准确实施《档案法》.我想,不论是实施办法还是其他一些规章,应尽量制订得可操作性强些,弹性尽可能小些.比如,《档案法》规定了涉及国家安全或者重大利益以及其他不宜开放的档案开放的期限可多于30年.这里规定得比较原则,这就要求实施办法能够更具体地制订出开放与控制的标准,而不是再分解成几个部分,由地方去掌握,因为法律规定了这个标准是由国家档案行政管理部门制订,报国务院批准施行,地方档案部门是无权制订的.”[1]从中看出,有关操作性问题的提出,完全是从立法的角度提出来的.而且立法部门是专指国家档案行政管理部门——国家档案局,立法内容是指档案法实施办法和其他档案行政规章.

3“操作性”问题的主要观点

围绕《档案法》操作性问题,有着许多不同的观点,最主要的就两种：一种认为《档案法》具有很强的可操作性,另一种则认为《档案法》的可操作性很差.这两种观点的形成主要是因为不同的单位、不同的身份对《档案法》操作性的认识不同造成的.根据不同性质的单位与机构在《档案法》立法与执行中的地位,可将其分为立法部门、执法部门和理论研究者.正是由于其在《档案法》立法与执行中的不同地位,致使其对于《档案法》的操作性问题存在着差异性的认识.下面,分别来梳理一下其各自的主要观点：

3.1立法部门.立法部门,即制定法律法规的机构.他们的观点大都是从立法的角度来考虑的.1995年《档案法》修改前,就如何修改档案法和档案法修改的原则与思路,国务院政法司的朱卫国先生认为：“《档案法》是规范档案事业的基本法,这一龙头法的地位决定了它的形式需要具备一定的规格,一种与部门基本法相称的规格,我们不能希望一部《档案法》能够事无巨细地规定一切.不能奢望《档案法》是一部给所有症结提供药方的药典.”“修正后的《档案法》应依然保持原则性强的特点.只有这样,才能够体现其部门基本法的权威地位,才能够实现‘疏而不漏’,也才能给地方结合本地区实际制订相应的地方性法规和规章留下自由活动的空间.当然,条文的原则性并不意味着可以不明确,可以模棱两可；条文原则也并不意味着缺乏可操作性.”“修改《档案法》尚需注意该法与其他法律、法规的有机结合.我们在审查部门起草的法律、法规草案时经常发现,有些部门所起草的草案不善于利用其他法律、法规的资源,搞‘大而全、小而全’.试图把其起草的法规搞成一个相对独立的‘王国’.这种封闭式的立法观念,不利于整个法律体系的有机融合.这种立法思路也必将导致立法活动出现规模不经济.不但会造成立法技术拙劣,而且还可能给今后的执法和司法造成一定程度的被动.《档案法》实施的几年中,有许多新的法律、法规相继出台,其中,有些法律法规所调整的内容可能涉及《档案法》规范的一些领域.而修改《档案法》所要增加的内容,也很有可能存在与其他的法所确立的制度的对接问题.”[2]

《档案法》修改后,全国人大法工委的张世诚曾撰文说,这次“国务院提交的关于《档案法》修正案的草案中没有关于档案利用的修改内容,但在全国人大常委会审议修改草案时,这个问题依然是委员们重视的问题.很多委员提出《档案法》的修改应当增加有关档案开放和利用的规定.因此,《档案法》增加规定‘档案馆应当定期公布开放档案的目录’,虽然,利用这一方面修改的文字并不多,但是,表明了国家对档案的利用问题是非常重视的,强化了档案馆在开放档案中的职责”.[3]就修改后的《档案法》增加的行政处罚权,全国人大法工委副主任乔晓阳指出：“特别需要注意三个问题：第一,新的《档案法》实施后,有些地方会提出制定一些地方性法规,档案部门的同志们在起草地方性法规的时候,对给予行政处罚的违法行为、给予行政处罚的种类和幅度必须在《档案法》规定的范围以内予以规定,不得超越《档案法》规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度.有些地方已经制定的地方性法规,如果与这一规定不一致的要在明年底前修改完毕.除法律、法规、规章外,其他规范性文件设定行政处罚的一律无效.第二,行政处罚只能由具有行政处罚权的档案行政管理部门行使,没有行政处罚权的档案馆不能行使处罚权.第三,档案行政管理部门在实施行政处罚时要依照行政处罚法规定的程序进行.”[4]

综上所述,立法部门在《档案法》修改问题上,不仅关心档案管理和行政处罚的“操作性”问题,同时,还关心档案的开放利用与如何执法的问题.并且,不止一次地强调不能指望一部《档案法》就能解决档案工作中的所有问题.

3.2执法部门.执法部门,是指各级档案行政管理部门——国家及各级地方档案局,是《档案法》及《档案法实施办法》的具体执行机关.各级档案行政管理机关的同志长期从事《档案法》的执法实践活动,对《档案法》的操作性有着直接与切实的感受,他们的观点往往最有说服力.在“主题等于档案法”,并且“全文等于操作性”的519篇文献中,作者单位为各级“档案局”的有125篇,占24.08%.那么,对于《档案法》的操作性问题,他们又有什么样的观点呢?

1991年,郭嗣平认为：“《档案法实施办法》不仅是将《档案法》规定的原则具体化,更具有可操作性,而且《档案法实施办法》在《档案法》规定的原则范围内又增加了许多具体的新规定,这些都为深入实施《档案法》创造了极为有利的条件.”[5]这段阐述是档案行政管理（执法）部门第一个与档案法操作性相关的论述.在这段话中,虽没有直接对档案法的操作性问题作出直接评价,但有关“《档案法实施办法》不仅是将《档案法》规定的原则具体化,更具有可操作性”的表述则间接地表示出《档案法》的操作性有问题,至少比《档案法实施办法》要差.当然,对于《档案法实施办法》的操作性也不尽是肯定的意见,也有同志认为：“《实施办法》中关于处罚的条文不甚明确、具体,措辞弹性大,因而没有多大权威性.”[6]王景高指出：“在《档案法》及其《实施办法》颁布实施以后,各地各部门特别是基层档案部门普遍反映,我们的法律、法规‘不配套’、‘不具体’、‘操作性不强’.”[7]

1995年,国家档案局启动修改《档案法》,黄金龙认为,《档案法》“实施六年来,总觉得原则性强,可操作性不够,有些条款内容确有修改的必要”.“建议在《档案法》文尾,同其他法律一样,附录《宪法》、《刑法》、《保管法》、《治安处罚条例》等涉及对损毁、破坏档案行为处罚的有关条款,以增强人们的可读性和执法机关人员的可操作性.”[8]秦礼显也认为,《档案法》“经过6年多的贯彻实施证明,这部行政法律在结构上还不够完善,法律效力亦较低,需进行较大幅度修改、补充,以增强它的可操作性和权威性”.“《档案法》在内容结构上的缺陷也就十分明显了：阐述太原则,可操作性差.主要表现在两个方面：一是内容不全面,行政行为模式设计不完善；二是法律地位不高,档案行政管理部门没有获得执法所必需的立案调查权、经济处罚权、强制执行权等.档案行政管理部门只有建议权,建议不成就等于零,大大降低了执法效果.”[9]“某些法律条文的实施,必须附有综合性的专业技术标准和规章文本,作为执法的技术依据,以便提高执法的可操作性和效力.”[10]梁亚男认为：“现行法规可操作性不强问题,直接影响执法监督效果.首先,档案法规比较原则,条例中缺少必要的执法制约手段,法律惩戒力度不够,使档案行政中出现的一些违法行为得不到有效制止.”[11]

1996年,《档案法》经过修改后重新颁布实施,这一年,许多同志撰文对新修订的《档案法》的可操作性表示肯定.至此,对《档案法》操作性的认识与讨论完成了一个从肯定到否定再到肯定的轮回.从这个轮回来看,档案行政管理部门对此问题的看法并不相同,有一定立法权的“高层”在《档案法》、《档案法实施办法》颁布后,大多认为《档案法》的操作性得到了提高,操作性问题不可能通过一部立法而实现,要通过完善档案法规系统来实现；而基层对此持不同看法,认为：“多年来,一些档案工作者对自身的工作缺乏足够的信心,不能理直气壮地进行执法、监督,究其原因,主要是由于档案法律、法规可操作性不强.对于违法行为,档案部门自身没有一定的处罚权.另一方面,监督检查工作缺乏完善的配套的制度作保证,使得监督工作软弱无力,不能有效地打击违法行为.”[12]“在《档案法》修改时,在《实施办法》中,对各种违法行为进行量化,明确相应的制裁手段,使执法具有可操作性.如经济赔偿,应根据档案损害程度,定出具体的赔偿标准,包括单位和责任人.给县级以上档案行政管理部门以一定的可直接操作的行政处罚权和经济处罚权.”[13]

1996年,重新颁布实施的《档案法》给予了档案行政管理部门行政处罚权,并细化了罚则.这得到了国家档案局领导的认同：“修改后的《档案法》明确了档案行政执法和行政处罚的主体,即赋予档案行政管理部门对档案违法行为的行政执法权和行政处罚权,这一修改一方面增强了《档案法》的可操作性.”[14]但这并没有使基层档案行政管理部门的同志对其的可操作性有更多的认同.王丽华认为：“《档案法》及《实施办法》作为档案工作的法律法规,由于立法不完善,法律概念的内涵过窄、外延过宽,原则性强、操作性差,致使作为权利主体的档案部门只能在档案法律关系的进行业务指导和监督,降低了《档案法》的法律效力.”[15]综上所述,执法部门的“高层”多认为具有可操作性,而基层多认为可操作性很差.基层所说的“操作性”问题,实际是期望一部《档案法》能够解决档案工作中的所有问题.3.3理论研究机构.理论研究机构,是指专门从事档案理论研究的单位与机构,这些单位与机构不是档案法律法规的制定机关,也不是档案法律法规的执行机关,也不是档案法律法规规范的对象,在档案法律关系中处于相对超脱的旁观者的地位,他们的观点相对更具有中立性.

理论研究工作者对于《档案法》操作性的关注比其他机构差不多整整晚了10年.第一篇涉及《档案法》操作性的文献发表于《档案法》重新颁布实施之后的1997年.这一年,西北师范大学王毓贞撰写了《学习重新公布的〈档案法〉的体会》一文.他认为,《档案法》“第五章经过修改后,执法主体明确,处罚对象清楚,又完善了对各种违法行为的处罚措施,可操作性因而大大增强”.[16]

1999年,黄存勋认为：“修改后的《实施办法》对档案的移交期限、档案行政处罚额度均作了明确的界定,规定了具体的移交年限以及罚款数额,增加了可操作性.”[17]10年后的2010年,他则又提出应“进一步增强《档案法》的可操作性”.[18]黄夏基认为：“现行《档案法》还存在着利用者的非国民待遇,可操作性不强的问题.”并认为在实践过程中,公众的利用往往因此而受限.“究其原因,《档案法》对于各类档案划分缺乏具体标准,缺乏可参照操作性,在区分过程中充满模糊性,并且,在具体认定中仅达到国家档案行政管理部门审定的层次,审定结果往往是由相关行政管理部门决定.”[19]

如何提高《档案法》的操作性,他们的观点是：“进一步健全和完善与《档案法》相配套的地方法规,进一步细化,增强针对性和可操作性.”[20]

从上述情况看,高校理论工作者对此问题的研究,一方面,有一定的连续性,许多作者不止一篇文章涉及《档案法》的操作性问题；另一方面,研究的内容更为具体,更宽；再一方面,理论性更强,特别是与国外或其他法律相关的研究比较多.但对为什么操作性不强同样缺少有说服力的论述.

4上述观点是否具有合理性

综上所述,可以看到,档案立法者、档案执法者和档案理论研究者,由于各自的工作性质、职业和岗位的不同,对《档案法》、《档案法实施办法》的操作性的评价有着明显的差异.这种差异有其合理性,一方面,是对同一部法律,不同工作性质、职业和岗位的人会依据这部法律对自己工作的影响程度给予评价.但这种评价往往带有评价者个人的主观认识,往往有一定的片面性,不完全准确.另一方面,同样岗位的人对同一部法律,也会因时间的变化,对操作性的问题产生不同的感受.这是因为,随着时间的推移,我们所处的环境不断地发生着变化,而法律则是相对固定的,这样,就必然会出现原先感觉有可操作性的法律条文,现在感觉不具可操作性了；或者,原来感觉操作性很强的法律,现在感觉不怎么强了.再一方面,同样一个人,在《档案法》颁布或重新颁布时可能从感觉上认为法律是有可操作性,可真正一到具体工作中,一到社会实践中,一面对人或事,就又感觉不好操作,无从下手了.这样的情况有些是法律法规的操作性问题,更多的则是执行的问题.

5上述说法对《档案法》贯彻执行产生的影响

上述说法的合理性,并不能够成为在贯彻执行《档案法》时无所作为的借口.问题是在多年来的档案工作实践中,许多单位及个人,就是以操作性问题为借口,不认真履行《档案法》、《档案法实施办法》的规定与要求.就以某些基层档案行政管理机关——档案局为例,《档案法》颁布没有多久,就有提出《档案法》不具可操作性,要求明确执法机关的身份,享有行政处罚权,要求细化对违法行为的处罚条款.当《档案法》修改后赋予档案行政管理部门行政处罚权,重新颁布实施后没几年,《档案法》不具操作性或操作性差的说法又重新回来.但这些单位或人自己却很少按《档案法》要求,去依法执行经常性的行政监督检查、监督档案的开放与利用、查处档案违法现象,等等.正是由于将这个应该是执行性的问题,表述成了操作性问题,就使《档案法》的贯彻执行成了因为操作性不强而无法实现的空文.这一说法的最大危害就是,只要不想做,不愿做,就可以用“操作性不强”来搪塞,来敷衍了事.

6应当如何看待“操作性”问题

对于上述问题应当有正确的认识,首先,《档案法》的操作性问题是一个实践中的问题,这个问题在口头上和书面上都无法解决.只有在执行《档案法》的工作实践中,才能得到解决.因此,《档案法》的操作性问题要在实践中来解决.

其次,《档案法》的操作性问题是一个能动的解决问题的过程,照本宣科,“按图索骥”是无法完成的.只有在掌握法规的基本原则与基本精神的基础上,充分发挥我们的主观能动性,主动地去摸索,才能从不会操作到会操作,再到精于操作.

最后,《档案法》的操作性问题是一个学习的问题,要向法律学,这个法律不仅是《档案法》,还包括宪法、民法、行政法等许多与档案行政管理有关的法律法规；要向其他人学习,这个其他人不仅包括档案同行,还包括司法、、行政监察等不同行业的同志.如果不学习,只是闭着眼睛嚷嚷《档案法》不具可操作性,嚷嚷再久,也不可能会操作.

注：本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果,项目批准号为：2012-R-05.