修改《档案法》的综述

笔者对近年来档案刊物上关于修改《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的论文进行了调研与分析,按照《档案法》的章节顺序予以综述.

一、《档案法》总则中相关条款的修改意见

总则共有五条条款（1～5条）.王英玮对第一条提出修改建议,认为“为社会主义现代化建设怎么写作”毕竟只是档案信息怎么写作的一个重要方面,主张将其修改为：“为加强对档案的实体管理和信息管理,有效地保护和利用档案,维护组织和公民利用档案信息资源的合法权益,促进社会的进步和发展,制定本法.”[1]

曲正阳对第二条提出建议,由于受价值概念的限制,档案法定定义并没有包罗广泛意义上的全部档案,仅限于“对国家和社会有保存价值的”档案,因此建议将其修改为：“档案,是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的,对国家、社会组织或个人有保存价值的,以各种文字、图表、声像等不同形式表现出来的历史记录或固化信息.”[2]王少辉主张应在档案定义中“文字、图表、声像”后加上电子数据,以确立电子档案的法律地位.[3]刘东斌、程训方从立法角度审视档案法定定义,认为《档案法》中的档案概念,其一,档案法定定义的概念不明晰；其二,档案概念混乱.[4]陈秀凤从在档案形成时间规定上的不一致、在档案形成主体规定上的不一致、在档案内容规定上的不一致、在档案形式规定上的不一致和在原始记录性上规定的不一致五个方面,对我国已经颁布施行的20部地方性法规与《档案法》中的档案法律定义差异进行比较,提出《档案法》第二条关于档案法律定义上的欠缺.[5]

对于《档案法》第三、四、五条,王英玮认为：第三条最后应增加“和依法利用档案信息的权利”.[6]第四条增加：“国家要根据档案事业的发展需要,按照财政收入增加的情况,加大对档案事业的支持力度.国家用于发展档案事业的经费,任何单位和个人不得侵占、挪用.国家鼓励通过捐赠等方式设立档案保护社会基金,专门用于具有国家和社会保存价值的重要档案的保护,任何单位和个人不得侵占、挪用.”[7]他还建议将第五条修改为：“档案工作实行统一领导、分级管理,维护档案的完整与安全,便于社会各方面利用档案信息资源的原则.”[8]

由此可见,对档案定义的修改主要集中在两方面：一是法定档案是否增加对“社会组织或个人有保存价值”的内容；二是在档案载体上,提出应增加电子档案等新型载体档案.这些建议既具有时代感,又具有操作性.

二、第二章“档案机构及其职责”的修改意见

第二章包括四条条款（6~9条）.对第七条,王少辉主张在其后增加“国家各级档案机构应保护档案所有者和档案利用者依法享有的各项权利,对于侵犯档案所有者和档案利用者合法权益的行为依法予以追究.”王英玮建议将其修改为：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或档案人员,负责管理本单位的档案,积极开展档案信息的利用怎么写作工作,并对所属机构的档案工作实行监督和指导.”[10]对于第八条,王英玮认为此条应增加明确的档案信息公开怎么写作方面的职责要求,建议修改为：“各级国家档案馆,是集中管理具有长远保存价值档案的文化事业机构,负责向国家机构、社会组织及公民个人提供档案信息怎么写作.”[11]王少辉也认为《档案法》应该从档案馆与社会、档案馆与公民个人关系的角度,对档案馆的社会作用予以明确规定.对于第九条,王英玮认为其内容未体现出对档案工作人员的怎么写作要求,建议增加“公平怎么写作”或“有效怎么写作”等内容.[13]

三、第三章“档案的管理”中相关条款的修改建议

第三章包括九条条款（10～18条）.学者们的意见主要集中在第十六条.程训方认为,“一是把对非国家所有档案的代管权交由实际负有监管权力的县级以上的各级档案行政管理部门.二是对向国家捐赠档案予以奖励的主体,明确界定为受益的档案馆比较合适.”[14]“《档案法》第十六条第一款的规定应予修改,一是把代管视为义务；二是把产生代管的必要条件取消,把代管扩大到《档案法》所规范的所有非国有档案.”[15]“《档案法》规定档案行政管理部门在必要时可以收购非国有档案的做法多有不妥,实际上档案行政管理部门对非国有档案的收购不仅不具有强制性,而且由档案行政管理部门对非国有档案进行收购也有可能会造成档案行政管理部门滥用权力.”[16]“《档案法》中对倒卖行为规定‘严禁牟利’,对购进后再卖出的非原始所有者来说是不合适的,既有违社会公正,也不利于档案行政管理部门对非国有档案的监管.”[17]“在《档案法》对非国有档案设置了多种监管措施的情况下,还规定非国有档案的出卖需经档案行政管理部门批准,既违社会公正,也不利于档案行政管理部门对非国有档案的监管.”[18]马素萍建议第十六条第一款改为：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案,档案所有者应当妥善保管.对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的,经县级以上人民政府档案行政管理部门批准,可以由国家档案馆代为保管；必要时,可以收购或者征购.”[19]

对于此章其他条款的修改,王英玮建议将第十条修改为：“对国家规定应归档的文件材料,必须按照规定,向本单位档案机构或者档案人员移交,任何不具有档案管理资格的内部机构或个人不得据为己有.”[20]将第十一条修改为：“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定,向文件中心或国家档案馆移交档案.”[21]将第十三条中的“实现档案管理的现代化”,改为“实现档案信息怎么写作和管理的现代化”.[22]将第十五条修改为：“国家档案行政管理部门负责确定鉴定档案保存价值的一般性原则、保管期限标准以及销毁档案的程序和办法.”[23]同时建议增加如下内容：“档案行政管理部门有责任督促和协助有关社会组织和单位编制具体的档案保管期限表或建立档案鉴定标准数据库,并作为档案行政部门业绩考核的一项内容；对考核不合格者,要追究主要的领导责任.经过鉴定列入销毁范围的、已经失去保存价值的档案,档案管理部门要在两年之内予以处置.逾期不予以处置,要追究有关单位主要领导者的责任.”[24]程训方也对“鉴定档案”和“销毁档案”谈了看法,认为：（1）“鉴定档案”与《档案法》本身相矛盾；（2）“销毁档案”与档案法定定义相矛盾；（3）在《档案法》制度下,“销毁档案”将陷入尴尬境地.[35]王少辉认为,由于信息技术的发展,电子档案的广泛应用,使得档案管理发生了许多新的变化,《档案法》也应该随之修改,以适应信息时代档案管理工作的需要.他建议增加关于文档一体化管理和保护档案信息内容安全的有关规定.[26]徐春艳对第十四条提出看法,认为应在遵守原有国家《保密法》的同时,对当前档案保密、解密划控等问题进行理性思考,严格区分“密”与“非密”,以确保国家秘密的严肃性和权威性,政务信息公开和保密两不误.

四、第四章“档案的利用和公布”的修改建议

第四章包含五条条款（19～23条）.学者主要针对第十九条和第二十二条提出修改建议.

对于第十九条,王英玮建议增加如下内容：“机关、团体、企业事业单位档案机构及其他中间性、过渡性档案机构所管理的档案,应当按照国家的有关法律、法规的规定,向社会公开提供利用,但列入豁免范围的档案,应严格按照国家信息立法的规定控制使用.”[28]陈湘芳认为第十九条“中华人民共和国公民和组织持有合法证明,可以利用已经开放的档案”,这样的规定显然对数字档案馆是不利的,并且与时代的发展不相适宜.[29]徐春艳认为第十九条关于档案开放时间的规定已经极大地限制了档案信息资源的开发利用,应该适应形势做出修改.[30]同时她还提倡：应提前进馆时间,对于可以公开的文件,进馆就可以开放,不必非得等到30年才开放,这样才能更好地满足社会需要.[31]赵际明针对第十九条,认为我国《档案法》在确定30年开放期限基础上,仅对涉及国家重大利益的档案进行期限控制,对涉及个人隐私档案的开放时间并无明确规定.建议在《档案法》中明确补充有关含有隐私档案封闭期的内容或条款,为档案部门确定开放档案的范围、控制使用范围提供法律依据,避免造成开放范围过宽,影响公民隐私权的保护力度；开放范围过窄,利用者无法获取一些该开放的档案信息,公民的利用权受到侵犯.[32]傅荣校也认为,《档案法》对“开放档案”的规定,还是原则性的,条款的解释不够明确,主要体现在：档案开放期限弹性较大；档案利用者的合法需求得不到满足,利用者缺乏正常的申诉途径.[33]此外,王少辉提倡,《档案法》应增加以下内容：一是关于在档案利用中保护公民隐私权的规定；二是增加关于公民在利用档案时的权利和义务的规定.

对于第二十二条,程训方从国有档案公布权的权责不一致及对档案工作的影响,与利用目的、政务信息公开、档案开放的矛盾,对设置档案馆国有档案公布权的困惑等方面提出建议.[35]同时,还对《档案法》规定的行政机关在档案利用和公布的权利进行了分析,指出这种权力的存在不仅影响了政务信息档案的公开,也给保存档案的行政机关及档案行政管理部门的滥权提供了可能.[36]陈湘芳认为《档案法》和《著作权法》在档案的开放、公布、利用方面的规定中存在着多处冲突.《档案法》与《著作权法》的交叉与互不衔接的矛盾,需要研究解决,尤其是在数字档案馆环境下,数字档案的开放与公布很难区别,解决这个问题就显得更为迫切,并对数字档案馆的建设有着重要的意义.[37]

学者对“档案的利用和公布”中相关条款的关注,大多集中在对档案开放期限和范围的讨论,其次,就是关于档案公布权的问题.虽然,在这些方面的研究取得了一定的成果,但尚未达成共识.

五、第五章“法律责任”中的相关条款的修改意见

第五章只包含两条（24、25条）.其中第二十四条中子条款内容较多,档案学者们对此提出了许多异议.

姚志成认为,第二十四条第二款的“在利用档案馆的档案中”的限定,不仅有违《档案法》立法宗旨,也有违档案工作基本原理和规律,同时给档案执法带来混乱,应删除.[38]张世林建议,将第二十四条、《档案法实施办法》第二十九条中“责令赔偿损失”表述为“档案所有人有权要求造成损失的一方予以赔偿”,使复杂模糊的表述简单清晰化,明确地成为民事法律责任的真实意思表示,实践中也简单明了且容易操作,同时也消除了人们对这一条款长期存在的认识上的不一致和执法上的疑虑.[39]苗斌认为,《档案法》在法律责任部分有几个问题应进一步界定明确：（1）在档案利用方面所设的行政处罚；（2）关于档案的归档与保护的规定.[40]此外,王少辉还建议,比照《档案法》第二十四条的规定,在《档案法》第五章中增加一条专门规定侵犯非国家所有档案的法律责任,以使侵犯非国家所有档案的行为人受到应有处罚.[41]第二十五条,档案学者们几乎没有异议.

综上所述,对《档案法》相关条款的修改,近年来档案学者们已展开了研究,并取得一些成果,但对于具体条款的修改还尚未达成共识,还需要进一步研究.总之,及时修改《档案法》中一些“不合时宜”的内容,可以使《档案法》进一步完善,为档案事业发展奠定坚实基础.笮

注释：

[1][6][7][8][10][11][13][20][21][22][23][24][28]王英玮,修改《档案法》的几点建议,《档案与建设》,2004,(5)

[2]曲正阳,《档案法》中档案法律定义之缺陷及其修改,《档案学研究》,2004,(5)

[3][9][12][26][34][41]王少辉,信息时代我国《档案法》的修改设想,《图书情报知识》,2002,(2)

[4]刘东斌、程训方,从立法角度看档案法定定义,《档案管理》,2006,(4)

[5]陈秀凤,从档案法规的比较看档案法定定义的完善,《中国档案》,2006,(7)

[14]程训方,对非国家所有档案监管行政权的思考,《档案管理》,2004,(2)

[15]程训方,对非国家所有档案代管的思考,《档案管理》,2004,(4)

[16]程训方,对档案行政管理部门收购非国有档案的思考,《档案管理》,2004,(5)

[17]程训方,对非国有档案严禁倒卖牟利的思考,《档案管理》,2005,(1)

[18]程训方,关于档案行政管理部门对非国有档案出卖批准权的思考,《档案管理》,2005,(2)

[19]马素萍,关于对非国家所有档案实施管理的有关法律问题,《档案学研究》,2003,(2)

[35]程训方,对“鉴定档案”和“销毁档案”的思考,《档案管理》,2006,(1)

[27][30][31]徐春艳,社会信息化背景下完善《档案法》的思考,《兰台世界》,2006,(11)

[29][37]陈湘芳,《档案法》在新形势下的完善,《档案时空》,2007,(2)

[32]赵际明,从隐私档案的利用谈《中华人民共和国档案法》的修订,《陕西师范大学学报（哲社版）》,2006,(s1)

[33]傅荣校,关于《档案法》中几个值得探讨的理论问题,《浙江档案》,1997,(11)

[35]程训方,对档案馆国有档案公布权的思考,《档案管理》2005,(4)

[36]程训方,对行政机关档案室档案利用和公布的思考,《档案管理》,2006,(2)

[38]姚志成,《档案法》第二十四条之缺陷及其修改,《档案学研究》,2002,(2)

[39]张世林,关于《档案法》中“责令赔偿损失”的法律性质认定探讨,《档案学通讯》,2003,(2)

[40]苗斌,《档案法》设定法律责任若干问题的探讨,《档案学通讯》,2001,(5)

(作者单位：武汉大学信息管理学院档案与政务信息管理学系430072)