新视角审视《档案法》的修改

关于《档案法》的修改,理论界与实践部门都提出了不少中肯的建议,值得立法部门考虑和吸收.本文试从法理学、标准化理论和利益平衡等视角对《档案法》的修改作出新的思考,为《档案法》的修改和完善提供有益的参考和借鉴.

一、《档案法》修改应注重利用标准化成果,实现档案立法与标准化工作互动

对档案法律法规与档案标准,很少有人将它们联系起来谈.实际上,法律法规与标准之间有着密切的联系.法规和标准都由权威机构发布,是有关方面共同遵守的行为准则,立法和制定标准的目的都是为了实现良好的社会秩序.从本质上讲,标准只是一种技术规范,其本身不具有“强制性”或者非强制性的特征.标准具有的强制作用来源于法律规定或法规引用,真正实施强制的不是标准,而是法律和法规.标准是否被法律引用以支持法律,是评价标准实施的重要指标之一.法律通常都是原则性的规定,以保持相对稳定性,在遇到具体技术性问题时常常需借用标准来解决(按照相关规定引用标准),标准就成为支持法律的有效手段.此外,在法律中引用标准也使被引用的标准在法律规定的范围内具有强制性,这种“认可”(立法主体赋予某些原本非法律的规范以法律效力)是立法的重要方式之一.在这种情况下,标准就成为法律体系的一部分,通过法律的实施也推动标准的实施.由此,法律与标准之间形成一种相辅相承、互相促进的关系.

因此,应理顺档案标准和档案法规之间的关系,综合地把握档案法规、标准之间的紧密联系,明确各自规范和调整的范围,分工协作,互相利用各自取得的成果,减少重复劳动,使立法和制定标准的资源实现优化配置、组合,以达到降低立法和制定标准的成本,弥补标准在具体适用时的法律效力的缺失,也避免了法规原则性规定多而导致执法中的自由裁量权过大的问题,最终实现档案立法与标准化工作互动,强化档案法规和标准对我国档案事业发展的协同推动作用,而不是孤立地各自发挥其作用.

在《档案法》修改中,应注重对标准化成果的吸收,甚至部分成果可直接在

《档案法》中加以引用,以赋予其法律效力,这样既提高《档案法》的可操作性,实现原则性与操作性兼顾,又降低《档案法》的修改成本,还能在一定程度上提高《档案法》的稳定性和时效性(标准修订、复审周期短,一般不超过5年).据

“电子文件管理机制研究”课题组2007年的抽样调查,我国只有3.4%的档案部门认真遵守了国际、国家、行业和其他标准.当前,档案工作标准基本上都为推荐性标准,这种安排虽不利于标准的贯彻实施,但却符合标准的自愿采用属性.为促进档案标准的贯彻实施,在档案法规中加强对相关标准进行引用是必要的也是可行的.这方面已有先例,2008年教育部和国家档案局共同制定的行政规章《高等学校档案管理办法》就对《档案著录规则》(DA／T18-1999)、《电子文件归档与管理规范》(GB／T18894-2002)、《档案馆建设标准》(建标103-2008)等标准进行引用,以作为规范相关工作的依据.作为规范高校档案管理工作的部门规章,其适用范围和法律效力都较为有限,当前应在《档案法》的修改中,对相关标准进行引用,以扩大其适用范围,提升其效力等级,增强《档案法》的可操作性,实现档案立法与标准化建设的互动与双赢.

在《档案法》修改中利用标准化成果应注意如下问题：首先,加强档案立法机构与档案标准化工作机构之间的沟通、联系和协调；其次,加强对已有标准的清理,确定哪些是可以直接引用的,哪些需要做些修改才能引用,以及如何引用标准等；再次,提高新标准制定的开放性和透明度,加强程序控制,严格把关.重视标准的复审和修订工作；最后,完善《档案法》法律责任的规定和责任追究制度,促进《档案法》(含所引用标准)的贯彻实施.

二、《档案法》修改应体现利益平衡原则

古代法律总体上是以义务为本位,现代法律是或应当是以权利为本位.权利是目的,义务只是手段.因此,以充分的人权保障为目标,在所有法律领域进一步丰富和完善我国公民的权利确认、权利保障和权利救济法律制度体系,成为当代中国法律发展的重要目标指向之一.在信息社会中,权利是多元的,它表现为权利本身的广泛性和权利主体的多样性.而不同主体的权利往往交织在一起,极有可能互相冲突,这就需要权利的兼顾与均衡.由于权利背后的实质是利益,权利的兼顾和均衡的实质体现为利益之间的平衡.

利益平衡也称为利益均衡,是在一定的利益格局和体系下出现的利益体系相对和平共处、相对均势的状态.在法律层面上,利益平衡是指“通过法律的权威来协调各方面冲突因素,使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态.它是一项重要的立法原则,法律的制定和修改都应以利益平衡为基础,充分考量各种不同甚至相互冲突的权利、利益,并对这些权利、利益的重要性和在法律中的地位作出适当评价,为权利、利益冲突的解决和协调提供法律依据和准则.

《档案法》修改也应坚持利益平衡,并作出相应的制度安排,这是《档案法》作为法律的应有之义.首先,《档案法》的修改需进一步确认档案工作中的各种信息权利,并对它们的重要性和地位(位阶)作出认定,实现权利与义务相一致；其次,对档案工作中的各种信息权利(档案利用权、隐私权、知识产权、信息控制权)冲突,信息不平等,档案信息资源共建共享中的各地区各部门之间、档案馆之间、用户之间以及档案馆与用户之间的权利冲突、利益失衡等现象进行合理平衡,并提供法律依据和协调原则；最后,进一步理顺和明确档案管理体制和机制,完善对弱势群体合法信息权利(利益)的法律救济机制,建立起怎么写作于最大多数人最大利益的档案信息利益整合、分配、保障和平衡制度,为档案信息资源开发利用与档案信息公平提供体制机制上的保障,促进档案事业健康、科学发展.

三、《档案法》修订实施后应注重加强对其进行法律解释

法律解释是指对法律的内容和含义所做的说明,它包括立法解释、行政解释和司法解释.制定或修订后的法律不可能完美无缺,总会存在这样或那样的不尽人意之处.考虑到修改法律的周期性较长(保持相对的稳定性),可对法律进行必要的解释,以填补法律空白和漏洞,进一步完善法律,适应不断变化的社会需求.在法律与社会发展的矛盾不很尖锐的情况下,法治比较健全的国家一般都是通过法律解释的方法解决法律与社会发展不相适应问题,而尽量不修改法律.此外,法律本身通常比较概括和抽象,有一定程度的解释空间.法律解释既可以保持法律的稳定性又能使法律适应已发展变化的社会情况.法律解释是改正法律缺陷的一个重要手段,是立法活动的继续,是法的发展的一个特殊机制.法律只有经过不断的解释,才能趋于完善,《档案法》也不例外.

从实践上看,制定《档案法》的全国人大常委会无暇对《档案法》进行立法解释,唯有最高行政机关和最高司法机关对《档案法》如何具体应用的问题分别做出行政解释和司法解释.行政解释一般体现在国务院及其主管部门所制定的有关法律的实施细则中.经国务院1990年批准由国家档案局发布,并于1999年修订重新发布的《中华人民共和国档案法实施办法》就属于对《档案法》的行政解释.最高人民法院和最高人民检察院很少发布对《档案法》的司法解释.《档案法》第二十六条规定：“本法实施办法,由国家档案行政管理部门制定,报国务院批准后施行.”这一规定提高了对《档案法》进行行政解释的可操作性,但目前对《档案法》的行政解释并没有完全发挥其作为法律解释的应有作用.这是由于《中华人民共和国档案法实施办法》一般都紧随《档案法》制定或修订之后相应制定或修订的,之后再没有独立地根据社会的发展变化做出相应修订(作进一步法定解释),因此无法实质、彻底地承担法律解释的作用.尽管《中华人民共和国档案法实施办法》在《档案法》制定或修改3年后才相应制定或修订,有一定的缓冲和观察期,但这相对于我国档案事业日新月异的发展和《档案法》平均修订需要长达近12年之久来说是远远不够的,这是我国档案法制建设中的重要不足.法律解释不仅是必不可少的,而且是长期的,反复进行的.《中华人民共和国档案法实施办法》也应根据《档案法》的原则和规定,并独立地随着经济社会发展的变化不断进行修订再发布,使《档案法》的内容得以充实、丰富和富有时代气息,这样方符其作为法律解释的初衷.此外,为了完整准确地实施《档案法》,最高人民法院和最高人民检察院也应发布司法解释对《档案法》实施中遇到的相关问题进行说明,司法解释具有和法律相同的地位.这样方能构筑完整的法律解释体系,促进《档案法》内容的不断丰富和完善,为我国依法治档提供有力的保障.