宪政视角下的大学治理

中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1003-2738（2012）07-0046-02

摘 要 ：我国大学治理结构面临着诸多困境：政府干预过深,大学办学自主权流于字表；大学内部行政化严重,党政不分,学术权力虚化.针对以上问题,笔者提出,立足我国国情,借鉴国外经验,建立以宪法为纲领,以法律、行政法规、地方性法规为主体的法律保障体系,不断扩大大学自主权,并合理划分大学内部权力,建立适合我国国情的大学治理结构.

关 键 词 ：大学治理；宪政精神；权力分配；法律保障

引言：大学治理结构与宪政

近年来,学者对大学治理结构的关注日渐增多,而观点也是见仁见智.通说认为,大学治理结构的“胎盘”是企业治理结构,其最初的理论源头应当是公司治理理论.其原意是指体现其“非单一化组织”属性和委托写作技巧关系特点的决策权结构,旨在满足其治理“冲突和多元利益”的需要.具体而言,大学治理结构是现代大学制度的一个重要组成部分,不仅仅指其教育行政管理与教学质量管理,而且还包括通过大学的权力/决策机构、资金/产权机构、运行/管理机构、督导/评估机构等,形成政府、社会、大学各自独立、相互制约、权责明确、协调运转的关系框架,为形成有效的内部运行机制提供制度保障,达到既保证国家利益、体现投资者意志,又赋予管理者充分自主权、调动办学者积极性的目的.

笔者认为,以上观点过于表面化.将大学治理结构置于宪政视域下更能发现其本质.

宪政的基本精神是限制权力,追求自由,实现法治.而大学的根本任务是创造知识、传播知识,培育人才,为国家的建设发展怎么写作.为实现这一任务,学者们必须在一个宽松自由的氛围下研究学问,传播知识.这也就是我们所追求的学术自由.可见,宪政精神与大学在追求自由上是一致的.

另外,宪政的一个重要原则就是分权制衡,即在国家机构,如议会、政府、法院之间进行合理的权力配置,达到互相配合、互相制约的平衡状态.大学治理结构中在也存在政府权力、校内行政权、学术权的划分,这些权力在互相矛盾、互相配合的动态过程中,维持着大学的正常运转和不断发展.可见,宪政的分权制衡在大学治理中至关重要.

从以上分析,不难发现,大学治理应在宪政精神引领下,达到限制权力,追求自由,依法治理的最佳状态.因而,大学治理结构的本质是限制权力、合理分配权力,实现政府权力、校内行政权、学术权的平衡.

一、现状与问题

从结构上来看,大学的治理可以分为外部治理结构和内部治理结构两大部分.外部治理主要是指大学接受政府和社会的监管和约束.大学内部治理涉及到党委、行政和学术机构的协调运作,处理好大学与各学院（系）之间的关系.以下就从这两部分分析我国大学治理的现状与存在问题,重点分析大学内部治理结构.

(一)大学的外部治理.

大学的外部治理结构,实质上就是大学与政府的关系.现状简言之就是“有限自治”.具体而言,国家通过立法（教育法和高等教育法）赋予了大学一定的办学自主权,包括招生权,学生管理权,设置调整学科、专业权,教学权,机构设置和有限的人事权,财产的管理使用权,国际文化交流权,科研开发、社会怎么写作权.这些权力,有的已全面落实,有的还停留在法条上.存在问题,简而言之就是“自主权范围窄,政府介入过深”.主要体现在：

第一,办学自主权中没有经费分配自主.现行的法律、法规中都极少有经费分配方面自治的规定.

第二,办学自主权中的人事权缺少关键的校长任免权.校长的任免,在有的国家和地区是绝对自治的事项,在另外一些国家和地区则为相对自治的领域.但在所有高等教育发达的国家和地区,在大学校长的任免上各高校都有重要的决策参与权.

第三,政府通过行政许可、教学评估等方式深度介入高校管理,侵夺了高校的部分自主权.如教育行政部门通过主导教师职称评聘的方式,侵夺了高校的教师聘任管理权.

(二)大学的内部治理.

当前我国高校权力要素包括以党委为核心的政治权力、以校长为首的行政权力、以教授为主的学术权力和教职工代表大会为主的综合性权力.存在的问题有：

首先,以党代政,党政不分.

党委领导下的校长负责制是我国大学办学的必然选择,但党委领导和校长负责之间缺少严格的界定,权责划分不明,容易导致管理的缺失和混乱.事实上,党委在保证学校的办学方向,贯彻党的路线方针,学生的思想政治教育,对行政机构的执行工作进行监督方面有其独有的优势.在我国大学中,哪些事该党委管,哪些事由行政管,没有一个明确的标准.由于制度上规定了行政受党委领导,很容易导致权力向党委倾斜,造成党委过分干涉行政事务,甚至代替行政机构的功能.

其次,行政权力泛化、学术权力虚化.

虽然大学内部也建立了学术委员会、教学工作指导委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会等学术机构,但这些“学术机构”的人员构成,绝大部分是由行政领导兼任或指派的,他们的活动也是应党委会、校长办公会“要求”而进行的,其作用并不明显,很少在教育与学术决策、资源配置中发挥作用,大部分的学术事务也是以学术的面孔、行政的方式来决定的.更有官员以教授身份介入学术组织,以自身行政权力左右学术评定和学术决策,背离了大学学术导向的根本原则.行政权力的泛化使学术机构沦为行政机构的附属物,学术权力形同虚设.

再次,教职工代表大会虚设.

高校教职工代表大会常年闭会,如果召开也是党委早已议定之事,只需举手即可.因而教职工代表大会形同虚设,根本起不到监督和参与的作用.

最后,学生权力没有得到重视.

作为核心利益相关者,目前高校学生除了在相关职能部门的领导下刚性地贯彻学校的意图外,对于自己的利益没有足够的诉求,还不足以形成一支独立的力量参与学校的管理事务.

二、路径选择与发展愿景

针对以上问题,笔者提出以下建议：

(一)关于大学的外部治理.

逐步扩大高校自主权,最终实现大学自治.高等教育发展离不开政府支持,教育主管部门应当从大学的微观管理中退出来,宏观管住,微观放开.教育主管部门的职能由命令控制转向监督与激励.