村(居)干部腐败防治的立法体系

[摘 要] 我国目前村（居）干部腐败案例频发,这不仅直接损害了正常的党群、干群关系,伤害了广大人民群众的感情,而且极大降低了党和政府在人民群众中的威信,影响了社会稳定与和谐发展.本文以我国立法体系为研究对象,梳理现有的村（居）干部腐败防治的立法规定,找出不足,从而提出完善建议.

[关 键 词 ] 村（居）干部腐败防治；立法体系

【中图分类号】 D923 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）09-046-2

一、村（居）干部腐败防治的现行立法概述

(一)宪法

《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织.居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举.居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定.居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议.”该条规定明确规定了村民委员会和居民委员会的性质、村（居）干部的产生渠道、二基层组织的内设机构种类以及职权职能范围,这是对村（居）干部具体工作的最高指导.

(二)法律

此处所指法律是狭义上的法律,专指全国人民代表大会及其常务委员会所制定的规范性法律文件.经过检索,针对村（居）干部工作和对于村（居）干部具体工作方面的法律规定主要包括：

针对村（居）二委员会的组织以及相关工作的原则规定：《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,该法明确规定了居委会的性质、任务、产生相关规定、具体工作程序,是城市居民委员会和干部工作的基本准则；《中华人民共和国村民委员会组织法》,该法针对村民委员会的组成和职责、村民委员会的选举、村民会议和村民代表会议、管理和监督做出了明确规定,进一步细化了在宪法中关于村民委员会以及村民委员会成员的工作范围和职权职能内容.这二法是对村（居）二委员会以及村（居）干部工作开展的纲领性规定.

另外对于村（居）二委员会和村（居）干部的具体工作还在其他一些法律中做出了明确规定,因为此类法律数量较多,无法在本文中一一呈现,笔者仅选择了其中一部进行说明.在未成年保护和犯罪预防方面：《中华人民共和国未成年人保护法》第四十八条规定：“居民委员会、村民委员会应当协助有关部门教育和挽救违法犯罪的未成年人,预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为.”这是针对保护未成年人赋予村（居）二委员会和干部的职责；《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》也从保护未成年人,预防其犯罪的角度赋予了村（居）二委员会法制宣传、维护治安、相关情况收集和掌握以及开展帮教未成年人工作的职责.

在突发事件的应对方面：《中华人民共和国突发事件应对法》中将对引发突发事件的根源――基层群众纠纷的化解、突发事件的报告以及应急演练等预防工作交给了村（居）二委员会来开展.

在基层群众纠纷调解方面：《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,该法为了有效解决农村土地承包经营纠纷,特设置了专门针对农村土地经营纠纷的调解仲裁制度,在调解层面明确规定“村民委员会、乡（镇）人民政府应当加强农村土地承包经营纠纷的调解工作,帮助当事人达成协议解决纠纷.”《中华人民共和国人民调解法》对于村（居）二委员会在组成人民调解委员会方面做出了明确的规定,将人民调解这一具有中国特色的有效化解基层群众纠纷的制度开展重任交给了村（居）二委员会来具体开展.

对于腐败防治的规定,在现行立法中主要出现在刑事立法中,《中华人民共和国刑法》针对贪污与受贿犯罪在第八章中进行了专章规定,涉及对贪污、受贿、挪用财产等多种形式的惩治政府官员腐败犯罪规定.目前在我国还未有专门的法律规定对腐败的防和治进行专门性的规定.

(三)行政法规

行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作,根据宪法和法律按照法定程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称.关于村（居）二委员会的行政法规主要包括：

在人民调解方面：《人民调解委员会组织条例》中明确规定了村（居）二委员会在人民调解组织的组成、调解工作指导、调解工作保障等方面的职责,为人民调解委员会的组成以及工作正常开展做好了保障性的法律规定.在物业管理方面：《物业管理条例》对居委会对辖区内房屋的物业管理的辅助和协调工作作出了明确规定,这为我国城市形成的无规律和无规则的新居住群的管理工作提供了政府支持.在计划生育工作方面：《流动人口计划生育工作条例》,在该条例中明确规定村（居）二委员会以及村（居）干部应该对流动人口的计划生育登记、相关情况调查、通报以及相关信息保密.在突发事件应急处理方面：《突发公共卫生事件应急条例》中原则性规定了村（居）二委员会以及村（居）干部在发生突发公共卫生事件中应做好相关情况报告以及向群众的宣传工作.在行政法规中并无专门针对村（居）二委员会和村（居）干部腐败行为的防治规定.

(四)部门规章和地方性法规

部门规章是国务院各部门、委员会等根据法律和行政法规的规定和国务院的决定,在本部门的权限范围内制定和发布的调整本部门范围内的行政管理关系的规范性文件.地方性法规,即地方立法机关制定或认可的,其效力不能及于全国,而只能在地方区域内有效的规范性法律文件.针对村（居）二委员会以及村（居）干部的部门规章,主要集中在人民调解工作、计划生育统计工作、基层治安管理等方面.在地方性法规中,则主要表现为各地根据各地实际情况对村（居）二委员会工作的细化规定以及新工作的赋予,例如在北京市,针对村（居）二委员会以及村（居）干部工作的地方性法规主要反映在计划生育工作、未成年人保护、物业管理、外来人员管理、市容环境卫生相关工作、城乡规划、法律援助、城乡绿化工作、学前教育、居委会选举办法、社会治安综合管理等方面.北京市的规定反映出了村（居）二委员会在全国范围内均涉及到的共同工作（人民调解、物业管理、未成年保护等）,还体现了在北京的一些特殊性规定（学前教育、城乡绿化工作、外来人员管理等）,但并没有专门针对村（居）干部腐败的规定. （五）司法解释以及相关文件

目前针对村（居）二委员会以及村（居）干部的司法解释主要集中在未成年人犯罪预防、基层争议纠纷案件的解决、人民调解工作的开展、经济类犯罪以及贪污腐败行为的处理等方面.具体来说司法解释以及相关文件仅仅涉及到了村（居）二委员会的具体工作细化和对贪腐行为的处理,并没有专门针对村（居）干部腐败行为的规定.

二、现行立法规定在村（居）干部腐败防治中存在的问题

(一)缺乏专门针对预防村（居）干部腐败行为的具体法律规定

按照前文所述,在不同的立法效力层级中,均无专门针对预防村（居）干部腐败行为的法律规定.众所周知,对于腐败行为防胜于治,在预防层面法律规定的缺乏将导致对于村（居）干部腐败行为控制时间的延后,从而导致因腐败而引起的资源浪费、制度破坏、干部公信力下降甚至影响当地经济秩序等不良反应破坏力加大,因此影响党和国家在群众心目中的形象,阻碍社会经济建设工作和社会的全面进步.

(二)相关法律规格缺乏明确的可操作性

例如,《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民的监督权利做了规定,但并没有明确写明村民如何实施监督权,通过什么机构来实施监督权.村民只能通过现有的村民大会进行监督.但村民大会一年最多开两次,无法有效发挥对村委会的监督作用,在其余的大部分时间,对村官如何进行日常监督缺少明确的规定.对于违反规定的行为缺乏具体的制裁措施,即便是村官的违法行为被查实,也没有判定与考量的依据,人为操作的空间较大,以至于给司法工作带来相当大的难度.

(三)缺乏针对村（居）干部工作的系统化的法律责任体系

法律责任是指因违反了法定义务或契约义务,或不当行使法律权利、权力所产生的,由行为人承担的不利后果.法律责任的作用在于通过使当事人承担不利的法律后果,保障法律上的权利、义务、权力得以生效,实现法的价值,确保法律预先设定的行为方式可以实现,法律预先想要控制不出现的行为不会发生.

在现行立法中我们也无法看到一个针对村（居）干部工作的系统化的法律责任体系.这就直接影响了村（居）干部对于腐败行为和法律责任之间关系的理解,易造成村（居）干部对于实际贪腐行为的错误理解和对自己思想上的放纵,从而引发更多更大的贪腐行为.例如,在目前我国的城镇化进程中,将有大量的城中村土地有着商品化和集体转国有的实例,在村委会中将有大量与土地相关的资金流动（少则几百上千万,多则上亿）,在涉及资金的分配、管理和流动中,村干部起到了很关键的作用,但由于缺乏适度的法律责任规定对村干部们的警示,极易造成严重的贪腐行为.

三、对现行的村（居）干部腐败防治立法体系的完善建议

(一)制定专门预防村（居）干部腐败的法律

规范村（居）二委员会以及村（居）干部工作的基本性法律――《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》,按照目前的规定来说,内容所涉范围基本上是全面的,但是在具体条款中内容过于抽象,并不利于二法的适用,严重影响了实际的适用效果.还应该制定预防村（居）干部腐败的法律.笔者认为这样的立法应该是高效力层次的法律（此处是狭义上的法律,专指全国人民代表大会及其常务委员会所制定的规范性法律文件）,该法不必专门为村（居）干部这一群体设置,而应该针对国家整体的腐败预防体系来完成.该法应该根据我国加入的《联合国败公约》来制定,它应该是适合我国实际情况的《预防腐败法》.

(二)建立系统的法律责任体系

如前文所述,对于村（居）干部的行为在现有法律中更多的是抽象性的规定,只说了应该做什么,不能做什么,却对做了法律认为不应该做的事情以后的后果（即行为的法律责任）没有做出明确的规定,这样的立法情况极不利于对村（居）干部腐败行为的防控.笔者认为,应该首先梳理现有法律中已有的相关规定,对于村（居）干部可承担法律责任的规定予以系统化编纂；其次应该在《预防腐败法》中明确相应的责任,这些责任应该包括民事责任、行政责任和刑事责任；再次应该完善村（居）干部各项工作的法律责任规定（例如,在村务公开和财务公开的活动中,如果不公开、敷衍公开或者伪公开,明确规定其承担何种法律责任）；最后应该修订与村（居）干部腐败行为相关的其他现行立法中的法律责任规定,修订应该掌握一个原则――加大腐败行为的发生成本、遏制腐败的发生.