社会主义新农村建设中村民自治法律问题

[摘 要 ]村民自治是中国特色社会主义的农村基层制度和农村治理的有效方式,是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障.在社会主义新农村建设中,必须科学界定村民自治的含义,完善村民自治法律制度,为社会主义新农村建设提供法律保障.

[关 键 词 ]社会主义新农村建设；村民自治；法律

[作者简介]黄荣英,龙岩市委党校、龙岩市行政学院哲学法学教研室主任,副教授,福建　龙岩　364000

[中图分类号]DF0

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2008)07―0091―05

党的十七大报告把发展基层、保障人民享有更多切实的权利作为社会主义政治建设的一项重大任务,并要求把它作为发展社会主义政治的基础性工程重点推进.这在党的全国代表大会报告中还是第一次.村民自治是中国特色社会主义的农村基层制度和农村治理的有效方式,是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障.我国1982年宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位,为村民自治的发展提供了基本法依据.1998年《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)的修改和颁布,使村民自治具体化为法律,标志着我国村民自治开始进入发展完善阶段.

一、村民自治是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障

党的十六届五中全会指出,要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理”的要求,扎实稳步地推进社会主义新农村建设.新农村建设的“二十”字目标,包含了物质文明、精神文明、政治文明三个既相互区别又有紧密联系层面的内容.其中,以“管理”为内容的村民自治制度的不断完善,是新农村建设的重要保障.

1．村民自治促进了农村经济发展,为新农村建设奠定了物质基础.实行村民自治,村民的权利得到有效实现,可以极大地调动村民生产的积极性,推进农村经济的发展.实践表明,民选村干部大多都能自觉地把发展本村经济、带领村民致富奔小康当作自己义不容辞的责任,千方百计地搞好本村的农业生产.村民自治提高了决策的科学化水平.村民代表会议建立后,对涉及村民利益的重大事务尤其是经济事务,广泛征求村民代表的意见,实现决策的科学化和化.村民通过参与村经济建设的决策、管理,提高生产积极性,促进农村经济发展,从而为建设社会主义新农村奠定坚实的物质基础.

2．村民自治拓展了村民利益表达渠道,为新农村建设构筑了群众基础.村民通过参与村委会的选举,行使了对村级领导的推举罢免权；通过参加村民会议,保障了村中公共事务和公益事业的决策参与权.村务公开,则增强了农村政治生活的化、透明度,保证了村民对村干部村务行为的有效监督.村民自治还通过村民直接参与实践,提高了村民的政治热情和政治素质.村民要求村干部按照国家政策规定保护自己的利益,利用村民议事制度抵御一些不合理的“指令”等等,显示着与社会主义新农村建设相适应的主体力量在进一步形成,为新农村建设构筑了坚定的群众基础.

3．村民自治推动乡村政治发展,为新农村建设提供了政治保障.选举让人民群众自己选择权力委托人,减少了党与群众的直接冲突,使党能够集中精力,加强自身建设,提高党的威望；监督,使业绩平庸的村干部被淘汰,村干部素质得以保证,村级组织的威信和战斗力得以提升；决策和管理,使村民代表和村干部的政治才干进一步增强,一大批乡村政治精英脱颖而出,成为推进乡村化进程的积极力量.

4．村民自治加强农村公共事务的管理,为新农村建设创造了发展环境.实行村民自治,一方面,村民自治组织可以把农民组织起来,为农业生产提供产前、产中、产后的怎么写作,帮助农民解决各个环节遇到的难题；另一方面,村民自治组织发挥自身公共管理和公共怎么写作能力,加快农业和农村基础设施建设,如农村公路、通讯、能源、水利、教育、医疗卫生、文化设施、生态环境以及农村社会保障体系和社区等建设,促进农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明,从而为新农村建设创造良好的发展环境.

5．村民自治有利于维护农村社会稳定,为新农村建设营造和谐氛围.实现新农村建设“乡风文明”的目标,必须建立和谐的人际关系.通过选举,实现了村干部上对政府负责和下对群众负责的统一,村干部由村民代表大会直接选举产生,必须把群众利益放在心上,群众对自己选出来的带头人也倍加支持,形成干群相互信任、相互支持的局面.通过监督,村民既可以通过测评的方式警示不称职的村干部,也可以通过罢免程序,将问题严重的干部拉下马,使干群之间由误解变理解.通过管理和决策,一方面把村民的意见和建议及时准确地反映给村党组织、村委会和上级有关部门,使各部门在决策时充分考虑群众的利益和意见；另一方面把上级领导部门的决策、指示及时传达给群众,并利用代表的民意基础获得群众的认同和支持,发挥党和国家联系农民的“桥梁”作用,密切干群关系,调和农村内部矛盾,维护农村社会的稳定,从而为新农村建设营造和谐的氛围.

二、社会主义新农村建设中“村民自治”的法律界定

在社会主义新农村建设中,科学界定村民自治的含义,对于正确区分“自治权”与“行政权”,正确处理乡(镇)村关系和村“两委”关系,充分发挥农村基层党组织和村民委员会的职能和作用,具有十分重要的法律意义.

我国现行宪法和法律没有关于村民自治的定义,只有关于村民委员会的定义.《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织.”《村组法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我怎么写作的基层群众性自治组织,实行选举、决策、管理、监督.”随着对村民自治理论研究的逐步深入,对村民自治的界定,学术界主要有以下几种观点：第一种观点,认为村民自治是指“一个或几个自然村的村民,自己组织起来,在基层人民政府的指导下,依照国家的法律、法规,进行自我管理、自我教育和自我怎么写作,即由村民群众依法群众自己的事情”.第二种观点,认为“村民自治是依靠农民,实行村民自我管理、自我教育和自我怎么写作的新型社会组织管理制度”.“从法学视角来看,村民自治包含两种含义：一是一种法律制度,一是一种法律行为.”第三种观点,认为“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治,即村民通过自治组织依法与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我怎么写作”.上述三种代表性的观点中,第一种观点较为全面地揭示了村民自治的基本内涵,但是对于村民自治的内容仅用“事情”表述显得不够准确,强调了基层政府对村委会的指导,但忽略了村委会对基层政府工作的协助,即只看到村委会与基层人民政府之 间的单向关系.第二种观点,只突出村民自治某一方面的特点,或突出村民自治的主体及目的,或重在强调村民自治的法律性,亦不全面,不利于对村民自治的理解与把握.笔者赞同第三种观点,但认为,应从以下几个方面对村民自治的内涵加以拓展和深化.

1．关于村民自治的主体.目前学术界主要存在三种分歧：一是认为村民自治的主体是村民个人；二是认为村民自治的主体是村民委员会；三是认为村民自治的主体是以自然村为基础的全体村民.笔者认为第一种观点与村民自治的立法和实践相违背,因为在一个村的范围内,不同的村民对自治的事务往往会持有不同意见,若将村民个人视为自治的主体,则在自治的过程中难免出现意见分歧难以达成一致.而根据村民自治的立法与实践.村民在行使自治权时是由全体村民召开村民大会选举产生村民委员会,由村民委员会具体地行使自治权.由此可见,自治权的拥有者实际是全体村民,而不是村民个人.第二种观点将村民自治的主体理解为村民委员会显然与《村组法》相矛盾.从《村组法》第2条的规定可以看出,村民委员会是具体行使村民自治权的基层群众组织,它不是自治权的拥有者,而是具体行使者,即代表一村全体村民的意愿对村事务进行管理.因此,笔者认为第三种观点即将村民自治的主体定为全体村民是更为合理的.它一方面表现了自治权归属于一村的全体村民；另一方面也体现了自治权的行使需要全体村民达成共同的意思表示,并交由村民委员会具体负责.

2．关于村民自治权的性质.目前学术界同样存在不同的观点,归纳起来主要有以下两种：一是认为从来源上来讲,自治权是法律授予全体村民的一种权利,而从自治权的行使上看,它又是对村民进行管理的公共权力,由此体现权利对权力的监督和制约；二是认为村民自治权是自治体组成成员的固有权利.笔者赞成第一种观点.首先,村民自治权是公民权利的一种具体体现,而不是国家权力.根据《宪法》和《村组法》的规定,我国地方国家机关体系实行的是省、县、乡镇建置,村不属于我国的国家机关,因此以村为基本单位进行的村民自治权也不应当属于国家权力,而应当是村民实现自我管理的一种权利.其次,村民自治权是一种法定的权利,即由法律授予的权利,这是因为自治权在我国宪法和法律中得到了明确的肯定.最后,村民自治权是实质权利与形式权力的结合.一方面.我国宪法和村民委员会组织法均赋予村民对村务进行自我管理的权利,即村民自治权实质上是一种权利,但由于自治权是由法定的组织即村民委员会来具体行使,并表现为对本村公共事务和公益事业的管理,这种管理既对每个村民有约束力,又可排除政府机关对村民自治事项的干预,所以从外在形式上看,自治权又具有权力管理和服从的特征,是一种形式上的权力.

3．关于村民自治权的内容.《村组法》第2条规定,村民自治权主要包括选举权、决策权、管理权和监督权.其中选举权是自治权的逻辑基础,只有通过全体村民选举产生的村民委员会,才能代表全体村民,行使具体的自治权；决策权是自治权行使的关键,对于村中的重大事务,村民有知悉和决定的权利,《村组法》规定应由村民委员会提议召集村民会议,由村民集体讨论决定；管理权是自治权的核心,由全体村民共同参与、共同管理、共同决定村内各项事务,维护自身权益；监督是自治权的保障,一方面村委会应定期向村民会议或村民代表会议报告工作,村委会干部应定期述职,接受村民评议,另一方面村委会通过村务公开,使村民能充分了解各类与自身利益相关的事务,从而对村委会的工作进行有效的监督.

4．关于村民自治的方式.《村组法》规定村民自治的事项是“村务”,即村的“公共事务和公益事业”,乡镇政府可委托村或者村民委员会某些事务.村民依照国家的法律法规,通过村民自治章程规定的基本自治事项,并通过村民会议、村民代表会议、村民委员会等组织形式来依法处理与全村村民切身利益相关的公共事务.这其中,村民会议是村民自治的一种最高的自治组织形式,村民委员会是村民自治的执行机关.

三、社会主义新农村建设中村民自治法律制度存在的缺陷

我国有关村民自治的法律制度正不断完善,但亦存在如下缺陷,影响着村民自治制度的健全和完善,影响着社会主义新农村建设的推进.

1．宪法对村民委员会的定性不准,降低了村民在自治过程中的地位

(1)村民委员会在宪法中所处的章节容易引起人们对村民自治性质的误解.在我国现行宪法中,村民委员会制度是在第三章第五节作出规定的,而第三章规定的内容是国家机构,第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府,这种规定容易给人以一种错觉：村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织,从而混淆村民自治的性质.村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容,能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准.乡镇政权是我国的基层政权,国家有大量的经济、政治、社会、文化职能是靠乡镇政权实现的,它是村民委员会最直接、最频繁的接触者,它最有可能侵犯村民利益、干涉村务.因此能否真正实现村民自治,就看能否防止乡镇政权对村务的干涉,保持村民委员会的独立性.村民委员会是基层群众性自治组织,乡、镇政权同它的关系是指导关系,不是领导关系.村民委员会制度在宪法中所居的位置容易引起人们对村民自治的误解,影响村民自治的实现和社会主义新农村建设的推进.

(2)宪法对村民委员会的定性不准,容易引起人们对村民委员会性质的误解.根据《宪法》第111条规定,村民委员会是基层群众性自治组织.从法理上来看,村民委员会是村民自治组织并不准确,更准确的说法应为村民自治的执行机关.村民自治组织和村民自治的执行机关是有区别的：自治组织相对来说更笼统,包含的范围更广,既包括村民委员会,又包括村民大会,还包括村民委员会主任；而村民自治的执行机关只是自治组织的一个重要组织部分,村民大会是村里的最高权力机关,村民委员会只是由村民大会选举产生并代表村民集体行使自治权利的一个组织,而非自治主体,真正的自治主体是村民集体；村民委员会主任只是集中行使村民自治执行机关权力的代表,其主要职责是对外代表整个村集体.

2．《村组法》对村民委员会与相关组织的关系规定不明确,不利于村民委员会正确行使权力

(1)《村组法》中关于乡村关系的规定比较模糊,不利于村民自治的实现.《村组法》第4条第2款规定,村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作.这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等.这种权责的实现,往往就意味着村民委员会身份的异化,由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构,村干部也就成了乡镇政府的“写作技巧人”.《村组法》第22条第4款 规定,村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布；经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任.该条款的立法本意是要监督村民委员会、保障村民权益,但其效果却恰恰相反,不但不利于对村民委员会的监督,反而呈现出乡镇政权与村委会的上下级痕迹：因为只有在上下级隶属关系中,才存在这种调查、责令改正权力.这种监督关系类似于行政机关内部的行政复议.由此强化了乡镇及县政府对村务的干涉,使村民委员会本来就岌岌可危的独立性雪上加霜.

(2)《村组法》规定党组织的领导作用不明确,不利于村委会行使村民自治权利的实现.首先,《村组法》第3条规定,中国在农村的基层组织,按照中国章程进行工作,发挥领导核心作用；依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使权利.从理论上来说,只规定党组织的领导作用,而未有相关法律来规范党的这些组织如何行使领导权,那么党组织的这种领导往往就会发生扭曲、膨胀.在实践中党支部对村民委员会工作的干涉也证实了这一点.村党支部实际上成为村的权力中心,是村实际的领导者、决策者和管理者,这种情况不利于村委会行使村民自治的权利.其次,根据《村组法》规定,村民委员会与乡镇政府之间是相互独立的关系,乡镇政府在实施对村民委员会的干预时,往往还是有所顾忌的.但乡镇党委与村党支部之间的关系则是上下级关系,通过乡镇党委对村务进行干预则显得更容易.根据党的组织原则,村党组织负责人是由党员选举产生的,但必须经过上级党组织的考察和选配.上级党组织通过对村党组织成员行使任免权,不仅可以强化对村党组织的领导,也可以有效地调控村民委员会的行为.村党组织的领导核心作用,为乡镇控制村务提供了便利途径.事实上,实行基层群众自治,发展基层直接,既是宪法的规定,也是党的主张.但宪法规定和党的主张由于党的基层组织的原因而未真实地在村民自治过程中得以实现,这不能不说是《村组法》的一大缺憾.

3．对村民自治权利的法律保障不足,抑制了村民自治的正常实现

现行村民自治权利除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外,其他的并没有纳入司法救济途径.《村组法》第4条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项.当乡镇干预了村民自治的事务时,应负什么责任并无规定,所以,一些乡镇领导肆意干预村民自治事务的情况时有发生,但却奈何不了.

《村组法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门,有关机关应当负责调查并依法处理.由于村委会选举与县乡政府利益直接相关,因此,要县乡有关组织公正处理很难做到.从法理上讲,“有权利必有救济”,如果当事人认为县乡行政组织处理不公,应有司法途径给予救济.而我国目前还没有这方面的法律.一些地方的农民依据《行政诉讼法》的规定,到法院进行诉讼,而法院则以“法无明确规定”为由,不予受理.

总之,不仅《村组法》对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定,而且相关法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有为村民自治权利提供充足的司法救济途径.不少村民自治权利受到侵害的农民,要么忍声吞气,要么只能走上漫漫信访、之路.

四、完善村民自治法律制度,推进社会主义新农村建设

现行法律对村民自治的负面影响,如果得不到人们的重视并尽快通过修改完善法律来消除,那么彭真同志在对《村组法(试行)》草案进行说明时的担心就会成为现实：一旦村民自治搞了“夹生饭”,或者把它压垮了,再搞就更费力了.笔者认为,在社会主义新农村建设中,要使村民自治摆脱目前的法律困境,应采取以下措施.

1．在宪法中设立有关村民自治的单独章节,将其从我国地方政权机构中剥离出来.我国现行宪法将村民委员会制度规定在了国家政权机关里面,村民委员会虽然也具有村民自治机关的定性,但却造成了这个自治机关是从属于国家政权机构这样一种错觉.要消除这种错觉,就必须将村民自治从中“解放”出来,使之成为与民族自治相并列的自治制度,使村民自治能够真正成为我国社会主义新农村建设的制度保障.

2．确立村集体的独立法律人格,把村民委员会的法律性质由村民自治组织改称村民自治的执行机关.法律上的独立人格是法人获得自治权的基本前提,村民要想获得真正自治,必须保证村民所在的村集体在法律上具有独立人格,成为一个独立的法人.在这个独立的法人中,有完整的法人治理结构,村民大会是最高权力机关,行使自治权；村民委员会只是村民大会的执行机关,执行村民大会的决定,对内对外代表村集体.在宪法和《村组法》中作出相应规定,确立村民自治的真正主体是村集体,明确村民委员会只是实行自治的执行机关,这样可以真正强化村民的主人意识,摆正村民委员会的位置.

3．在《村组法》中明确两委关系.村民自治的实践证明,村党支部对村民自治的不当干涉主要源于法律规定的模糊性和巨大弹性,这种现象与法律的明确性、可执行性是背道而驰的.笔者认为,法律应明确规定村党组织对村民自治的领导作用仅限于政治领导、推荐候选人、宣传政策等方面.

4．完善保障村民自治权利的配套法规政策.一是把村民自治权利作为农民享有的重要权利纳入《农民权益保障法》,并使这一权利体现在管理农村基层政治、经济、文化和社会事务的方方面面；二是尽快制定一部统一的《村民委员会选举法》,以规范村委会选举程序,维护社会主义法制的统一；三是制定或修订地方配套法规,根据《立法法》的要求,结合本地实际情况,进一步修订完善《村组法》的实施办法和村委会选举办法；四是指导农村根据大多数村民的意愿和本村的实际情况,修改完善村规民约和村民自治章程,用村民自治的原则规范和约束村干部和村民的行为,实现村民的自我管理、自我教育、自我怎么写作；五是建立村民自治的司法救济途径,把村民自治权利纳入行政诉讼范围之内,切实保障村民自治权的有效实现.

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