民事法律关系角度认识书刊借阅逾期违约金的性质其规范化管理

[摘 要 ]分析关于高校图书馆罚款法律依据的主要观点,包括将高校图书馆视为授权行政主体、非授权行政主体、公务法人主体、怎么写作收费主体4种观点；认为把图书馆和读者之间的关系认定为民事法律关系更加合理,因为这可以在很大程度上解除高校图书馆对逾期问题处理的困境；并从民事法律关系角度,就高校图书馆对逾期违约金的收取和管理的规范化进行阐述.

[关 键 词 ]高校图书馆　罚款　行政处罚 民事法律关系 违约金　合同法

[分类号]G252

“逾期罚款”是绝大多数图书馆制度体系的重要组成部分.但是在我国,由于法律没有对高等学校的地位予以明确的规定,高等学校是被视为事业单位来界定的.于是,作为其附属机构的图书馆所具有的罚款权就受到了质疑.逾期罚款造成的矛盾冲突在图书馆不可避免,严重影响了图书馆与读者之间关系的和谐,其症结在于图书馆究竟是否有法律所赋予的罚款权利以及在这个前提条件下对罚款制度设计的科学与否.在国家法制得到逐步健全,读者维权意识不断提高,依法治馆日渐深化及和谐社会构建的背景下,有必要就图书馆的逾期罚款权利与性质等问题给予澄清,打造出既具有强制力和管理功能,又能春风化雨,润物无声地规范读者、教育读者的规章制度.

1　高校图书馆罚款权利依据的主要观点

1.1　授权行政主体观点

权利是指特定社会成员依照正义原则和法律规定所享有的利益与自由.图书馆有罚款的权利吗罚款的收取有依据吗法律意义上的“罚款”是行政处罚措施.有学者对《高等教育法》第三十条的规定解读后认为,高校是具有一定教育行政管理权的事业单位法人,其行政处罚权由学校的财务处来行使,或者以票据的形式委托图书馆来操作.这种观点已经有了判例的支持.《最高人民法院公报》曾在对相关案件的报道中写道：“在我国目前的情况下,某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予它行使一定的行政管理职权”.有关法院在判决书中认为：高校是“授权行政主体”.据此,高等学校享有罚款权利,这种权利可以委托其所属图书馆来行使.

1.2　非授权行政主体观点

有学者指出,以“授权行政主体”的概念来给高等学校定位将难以界定其在什么场合是行政主体,什么场合不是行政主体,造成主体地位的模糊与摇摆不定.况且,我国是成文法律国家,在法律、法规没有对高等学校“授权行政主体”的法律地位有更加明确的规定之前,还不能以个案来认可学校(包括其所属图书馆)罚款的合理性.按照《行政处罚法》第十五条的规定,高等学校不是罚款权利主体,其图书馆的罚款制度也只能属于《行政处罚法》第十四条规定的“其他规范性文件”,不能用于对罚款的规范.事实上,2002年教育部颁布的修订后的《普通高等学校图书馆规程》第二十条有意将原《规程》第八条中“罚款”之规定取消,就在于避免与《行政处罚法》相抵触.

1.3　公务法人主体观点

“公务法人”是指负担某种公共职能,为社会提供专门或者特定公共怎么写作的组织.在为公务分权理论立法的国家,高等学校属于公务法人的一种重要类型,其与政府的分权基础是高等教育公务.有学者认为,把高等学校视为公务法人,有助于解决高校图书馆的罚款问题,因为这有可能使原本只有行政机关和授权行政主体享有的罚款权为高等学校以及其委托代行相关管理权的图书馆来龙去脉行使.但是,我国至今没有对公务法人立法,以此理论还不能解释我国高校图书馆罚款制度的合法性.

1.4　怎么写作性收费主体观点

根据教育部、国家发展改革委、财政部2006年公布的《关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》,其中有一项怎么写作性收费,就是指高校为在校学生提供由学生自愿选择的怎么写作并收取相应的怎么写作性收费.这些收费只要报有关部门批准,就是合法的.因此,图书馆的逾期罚款应该属于学校的怎么写作性收费.等.不同的认识是,把借阅怎么写作当成选择怎么写作项目,就使图书馆有了拒绝为那些不接受罚款制度的读者怎么写作的借口,不符合《教育法》第四十二条(一)规定的关于受教育者有使用“图书资料”的权利的规定,属于违法.

2　从民事法律关系角度认识图书馆罚款制度

2.1 民事法律关系的形成

在许多判例中,法院都把学校与学生之间的关系认定为民事法律关系,依此类推,高校图书馆作为受学校委托行使职权的机构,其与读者之间的关系亦是民事法律关系.虽然高校图书馆与读者之间存在管理与被管理、怎么写作和被怎么写作的关系,但是不能因此否定双方之间依据借前阅合同形成的地位平等的民事法律关系.借阅合同的主体就是学校(图书馆)和读者,其客体就是图书馆与读者权利义务所指的对象――书刊资源.以图书馆和读者之问的民事法律关系来对待书刊借阅逾期问题将使许多问题迎刃而解,尤其是有利于使图书馆的处罚权合法化,但是称之为“罚款”已不合适,宜改称“违约金”.这不仅是称呼的变化,而且寓意着图书馆对逾期处罚行为的法律性质不同.因为,图书馆不是行政处罚权的主体,不能对书刊逾期采取“罚款”措施,而读者违反了与图书馆达成的借阅合同,没有按期归还图书,图书馆收取超期违约金合情合理.

2.2 图书借阅合同的法律特征

《合同法》第二条规定,合同是平等主体的自然人、法人和其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的意思表示一致的协议.从合同的内容来看,图书借阅合同不仅约定了开放时间、借阅书刊种类、册数、归还时间等问题,而且设置了图书馆和读者双方的权利和义务及违约责任,读者在时要详细了解这些内容,而后决定是否接受,这符合意思表示的法律要求.比如,上海图书馆在读者申请时会先与读者签署一份《读者怎么写作协议》,该协议完全本着平等互利的精神明确规定读者的权利、义务,协议中有明确语句“同意以上怎么写作协议并保证上表填写真实有效的,请在以下签名处签名”.借阅合同对图书馆和读者都有约束力,成为调制双方行为的规则,这种合同依约定条件得到变更,或者终止.

2.3 图书馆收取逾期违约金的法律依据

既然学校(图书馆)与读者之间存在着合同关系,读者使用图书馆所藏书刊不按期返还就是一种违约行为.《合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”.第一百一十四条第1款规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金,也可以约定因违约而产生的损失赔偿的计算方法”.所以,读者根据同图书馆的约定向图书馆支付逾期违约金符合法律规定.而且,读者在交纳违约金后,还必须履行归还图书的义务.在现行法律框架内,图书馆对逾期违约金的收取的方法、标准等只能是在《合同法》精神和原则指导下,同读者签订借阅合同.

3　民事法律关系视野中的逾期违约金收取和管理的规范化

3.1 获权管理

高校图书馆是法人内部的组织机构,只有在得到法人授权后,才能以自己的名义签订合同,并享受合同权利,承担合同义务.目前的情况是,绝大多数高校图书馆对逾期行为的处罚没有得到校方明确授权,只有少数图书馆的借阅规则得到了学校的认可,比如：中国政法大学图书馆的《图书逾期罚款制度》、哈尔滨工业大学图书馆的《图书馆借阅书刊过期罚款规则(修改条款)》等.

3.2　程序管理

我国已经颁布的地方性图书馆立法中,无一例外地包含着“读者有向图书馆或其主管部门提出意见和建议的权利”,意在指出“对图书馆制定作出的涉及和影响到读者重大权利和利益的制度、决定,读者有参与和最后表决的权利”.国外许多大学图书馆在制订政策时,有一个好的做法,就是每一项政策的开头都会写明这项政策的目的,希望读者给予支持并提出意见.既然逾期处罚依据借阅合同来规范,就要保障读者的意思表达权,必要时可以“听证会”等形式就有关问题达成一致.

3.3 内容管理

“内容”以借阅合同的具体条款来反映.由于读者同图书馆相比,处于事实上的弱势地位,加之图书馆分别同每位读者举行谈判的不现实性,合同条款往往成为类似于某些垄断部门的格式条款而强加给读者.因为,读者如果不接受条款内容,图书馆就不会为其办删借阅证.现在,高校图书馆对逾期处罚的规定五花八门,不仅标准极不统一,而且存在着明显的加重读者责任,侵害读者权益,弱化图书馆自身义务的问题.在各高校的逾期处罚制度中还普遍缺少读者申辩权、陈述权、控告权等内容,更是把读者置于只能被监管的不平等地位.

3.4　催还管理

合同不是万能的,不能因为有了借阅合同而放弃图书馆的管理职责.处罚只是手段,不是目的,不能为了处罚而处罚,图书馆要通过催还工作的常态化尽可能减少处罚的对象、处罚的次数和处罚的金额,这也从一个侧面反映了图书馆的管理水平.催还图书的方式如、短信、电子邮件等.对于网站公布这种方式的采用要慎重,因为可能涉及到读者的隐私权保护问题.有研究者建议借鉴超市的做法,借、还书时为读者打印清单,使读者清楚自己每次借还书的册数、名称及归还日期,以起到逾期预警的作用.这不失为一个好办法,有条件的图书馆可以一试.

3.5　诚信管理

在有的国家,拖欠图书馆的罚款将被上报到信用评级机构.但是,一旦清账了,就不再成为信用问题.诚信制度是对图书馆书刊借阅的一种辅助管理措施,其总体思路就是对读者的借阅行为进行全程跟踪记录,并建立诚信榜,设置相应的分值,对遵章守纪、按期归还的读者进行加分,把名单在“诚信榜”上公布予以表扬,并给予一定的特别怎么写作奖励.对于逾期不还等违规读者,则降低分值,并限制其利用图书馆的权利.诚信管理是一种心灵的教化,通过对读者内心深处的触动,引导其树立遵纪意识、诚信意识.诚信管理目的、内容、方法等应写入借阅合同之中.

3.6　使用管理

图书馆对逾期违约金的收取和使用要符合国家法律和法规的要求,管理要科学规范.有位读者到图书馆交罚款后索要收据或者,工作人员告知没有.这类情况在许多图书馆存在,收款不开收据不符合法律规定.正确的做法是在读者交违约金时,图书馆工作人员要向其出示盖有学校财务处公章的与违约金数目相等的票据.有的图书馆在逾期处罚制度中规定“逾期罚款由图书馆出具凭据,并将双联凭据存根及罚款金交至校财务处”就是明智之举.图书馆要定期公布上缴违约金的数额及其去向,财务部门和纪检部门也应对图书馆定期检查.

3.7　创新管理

制度的生命力在于创新,借阅合同的内容也非一成不变.如果图书馆沿袭“处罚――惩戒”的思路,咬定“处罚”不放松,而不在制度创新上做文章,那么就会形成制度越多而秩序越少的状况.其一,要充分考虑节检测日、学生实习、图书馆搬迁等特殊情况,规定归还图书的宽限期,实行“免责还书”.其二,约定违约金的上限,使读者仅仅承担“有限”而非“无限”之责任.其三,约定对逾期不还者暂时剥夺其书刊借阅权,甚至暂时冻结其享受图书馆的一切怎么写作.这种做法已在国内部分高校图书馆展开,其效果较“先缴罚款再重新借书”更加人性化,是图书馆行使其管理职权的应有体现,在图书馆目前没有罚款权的情况下,更加符合法律要求.