完善我国碳交易法律制度的若干建议

摘 要 ：文章针对我国现行立法中关于碳交易的基本法律规则尚未确定的问题,结合国际社会对碳交易的实践经验,拟就碳排放权法律属性的认定、碳交易市场规则的完善、碳交易场所的设置与监管等问题为主要研究对象,提出了完善我国碳交易法律制度的具体建议,以供国家机关完善相关立法作参考.

关 键 词 ：碳交易；排放权；法律制度；碳交易市场

中图分类号：X196 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）02-0069-03

全球气候变暖对经济、社会和生态环境的影响逐渐受到社会各界的广泛关注,世界各国和地区相继制定气候变化政策和法律制度以适应和减缓气候变化.其中,运用经济手段实现环境保护的目的已成为当前具有开创性的思路和做法,基于这一思想而衍生的碳交易市场应运而生,随之产生了应对气候变化的各种立法.例如,欧盟的《温室气体排放交易指令》、英国的《气候变化法案》、美国的《全球气候变暖解决法案》等法律对碳交易制度做出了明确的规定,以此推进碳交易市场的发展,激励排放主体积极做出减少温室气体排放的努力,完善碳交易市场及其法律制度已经成为当今世界各国的共识.我国自签署《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）和《京都议定书》（以下简称《议定书》）以来,颁布了多项立法以应对气候变化,如《清洁发展机制项目运行管理办法》、《循环经济促进法》等,这些立法的颁布为我国建立碳交易制度提供了制度基础.此外,科学技术的发展和国内碳交易的实践也为我国碳交易制度的构建提供了技术和经验支持.然而,我国现行碳交易法律制度中存在诸多不足和缺陷,本文拟从碳排放权法律属性的认定、碳交易市场规则的完善、碳交易场所的设置与监管等方面提出若干立法完善建议.

一、碳排放权法律属性的认定

碳排放权的法律属性直接决定着碳交易的合法性和有效性,是碳交易法律制度中的一项重要内容.所谓碳排放权,是指排污者根据其所获得的排污许可,依法向环境排放适量污染物的权利,是环境利用人依法对环境容量资源占有、使用和收益的一项权利.

美国立法中已认定碳排放权是一种具有金融衍生品特性的环境权和用益物权,在欧洲气候交易所和芝加哥气候交易所已经出现了二氧化碳排放权期货和期权等金融衍生品.我国法律应当借鉴欧美发达国家的立法经验,对碳排放权的法律性质予以明确定位.

(一)碳排放权的环境权属性

环境权是指环境法律关系的主体享有在适宜健康的良好生活环境和生态环境中生存和发展,以及合理利用环境资源的权利.环境权利体系包括公民环境权、法人及其他组织的环境权、国家环境权、人类环境权,其权利客体是各种环境资源要素.环境资源要素系统是人类赖以生存的自然系统,是一个具有自我更新、自我恢复功能的结构系统,在无人为因素干涉的情形下具有补偿和缓冲外界冲击,维持生态稳定性的功能.碳排放权的行使应在环境容量的控制范围之内,以保持各环境资源要素平衡为尺度,以保护环境为终极目标.环境容量是一种公共物品,环境权主体享有在安全和舒适的环境中生存和发展的权利,当然可以行使温室气体排放权,由此可见,碳排放权具有环境权的属性.

(二)碳排放权的用益物权属性

市场经济的特征是存在财产以及基于财产权自愿交换而产生的契约关系,其前提条件是建立可实施的财产权.因此,只有确立了碳排放权的财产权性质,碳排放权才能从理论走向现实.环境容量属于公共物品,环境容量的所有权属于国家,国家为了控制环境容量向环境利用者发放排放许可证,使环境利用者享有环境容量的占有权、使用权和收益权,这与《物权法》中的用益物权的法律属性具有相同之处.

碳排放权作为一种用益物权,其主体是通过法定程序依法取得用益物权的环境利用者,客体是环境容量资源.但是,碳排放权在法律属性上与用益物权相比还有其自身的特殊性.例如,碳排放权的主体依法对环境容量资源享有占有、使用和收益的权利,碳排放权的客体虽然是经国家许可的一定的环境容量资源,但在环境容量资源初始分配时一般不是无偿出让,而是经过许可后采用招投标、拍卖等形式完成初始分配,并在使用或转让过程中受到政府的干预和控制.

碳排放权虽由法律规定而产生,但碳排放权制度设计的初衷意在将生态价值转换为可以度量的经济价值,从而使之成为物的经济价值的一部分,以市场交易的形式促进有限环境容量的有效利用,它更注重的是环境容量资源这种财产的利用效率.此外,我国法律若将碳排放权法律属性界定为用益物权,既可以依据用益物权的物权性质――绝对权来保障该权利交易的自由性,又可以依据用益物权的法定性来有效控制碳排放权的流动性,有利于排污企业经济的发展和增加有较强治污能力企业的经济效益,从而实现国家依靠碳交易来治理环境,实现经济发展的目标.

二、碳交易市场规则的完善

目前,我国碳排放权交易尚处于起步阶段,政府在交易中仍然处于主导地位,市场机制无法充分发挥作用,碳交易市场规则的制定及完善中存在着诸多问题.例如,我国对碳交易过程中的定价规则不完善,缺乏自主权,使得交易受欧美市场的影响竞争力不强.虽然有部分地方政府相继出台了一些地方性的排放权交易法规,但是在国家层面上还没有针对性的立法,碳排放权交易从审批到交易,尚没有统一的标准.我国当前碳交易市场规则的完善中亟待需要解决的问题主要包括：碳交易标的物种类的确定、排放权初始分配和定价规则、排放权转移法律制度等.

(一)碳交易标的物种类问题

《议定书》本着公平性原则,考虑到历史上发达国家在经济发展中对环境资源造成的严重破坏和现实中发展中国家经济发展的需要,对发达国家和发展中国家给予了有差别的减排义务,即“共同但有区别原则”.发展中国家在2012年前的第一减排承诺期中将不承担减排义务,发达国家同意率先采取行动承担温室气体减排义务.《议定书》中规定,工业化国家限排的六类温室气体包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCS）、全氟化碳（PFCS）、六氟化硫（6）.为在承诺期内实现量化减排目标,各签订《框架公约》的工业化国家都被分配到一定数量的减少温室气体排放的配额,目前为大多数国家所认可.我国作为发展中国家,在签订《议定书》后也同样要遵守议定书的规定,并且可以适当借鉴欧盟的操作模式循序渐进地确定排放物的减排种类.笔者认为,我国的碳交易标的物的种类可以分为三类：第一类为二氧化硫（SO2）,二氧化硫是大气中最常见的污染物之一,不但形成酸雨污染环境,而且对人体能构成极大的危害,影响人的身体健康,因此应将其作为首先限排的污染物；第二类为温室气体（CO2、CH4、N2O、6、PFC5、HFC5）,温室气体导致气温上升,破坏生态系统和生物多样性,引发突发性灾难天气频率的增加,直接影响人类生存和发展；第三类为破坏臭氧层的物质（CFCs、Halons）,臭氧层的破坏可使阳光中紫外线辐射到地球表面的量大大增加,同样能造成生态的破坏和各种严重疾病的发生,对人类生存造成巨大的威胁.目前,我国可根据发展经济的需要和具体实际,可以按照由缓到急、由轻到重的原则分阶段、分层次的确定定碳交易标的物的种类. （二）碳排放权的初始分配与定价

首先,对我国碳排放权交易的初始分配规则应该进行严格的法律规定,切实体现碳排放权作为用益物权的交换价值和稀缺性,提高交易主体对碳排放权的利用效率.其具体的操作思路是：碳排放权交易主体向环境保护主管部门提出碳排放权申请,主管部门进行审查后,按照法律规定决定是否向排放者发放排放许可证.申请者在取得许可证后获得碳交易资格.在分配交易配额时应考虑申请者的实际情况适用有偿或无偿的分配方式.对于国家重点扶持的发展高新能源的排污单位应该给予政策上的适当照顾,可以通过无偿分配的方式鼓励这类企业的发展.对于技术落后、效益低下、设备陈旧的排污严重企业,应该实行有偿分配的方式,刺激企业向节能减排方向发展.有偿分配的具体操作方式可以运用招标和拍卖的方式.政府在一定的时期内,对环境利用者享有碳排放权的温室气体排放量与所拥有的排放许可数量是否一致进行核查,并对无证排放或超额排放行为给予严厉的经济制裁.对严格遵守减排许可并取得良好成效的排污企业,政府可以适当地对其进行奖励或者拨予一定的碳排放权配额,刺激市场竞争.

其次,对于碳排放权的定价问题应主要依靠市场机制的作用.碳排放权定价法律制度应当将碳排放权的定价权赋予交易主体,由交易主体根据市场供求自主定价,这样既可以调整资源优化配置,又提高了交易配额的利用率.

最后,碳交易的还受到地域、时间等因素的影响,政府在调节交易时应当适当考虑到这些因素.例如,在碳排放权的有效时间内,随着出售期限的缩短,碳排放权的应当逐渐降低.因此,碳排放权定价法律制度的设计不但要考虑市场的作用而且要适当关注其他对交易有影响的不确定因素.

(三)碳排放权的权利移转问题

碳排放权的移转应当以合同制度作为基础和法律形式.当前,我国既缺少对碳排放权作为环境资源物权类型的法律界定,又没有指导碳排放权权利转移的专门立法.实践中,碳排放权交易类似于物权中有体物写卖,在外部形式上类似于债权的转让合同,环境资源领域的权利转移具有适用合同法理论和规则的现实可行性.据此,我国碳排放权的权利移转制度的完善中应考虑准用我国现行的《合同法》中关于写卖合同的相关规定,但需注意以下两点：

1.合同成立的形式要件.根据我国现行《合同法》的规定,当事人在订立合同时,可采取书面形式、口头形式或其他形式.由于碳交易标的物的特殊性、合同目的的特定性和交易技术的复杂性,如不采用特定的书面形式予以保障,则判断合同当事人的真实意思表示十分困难,也不便于行政机关对碳排放权权利移转的监督和管理.因此,我国立法应规定碳排放权权利移转合同必须采用书面形式,并采用由政府相关部门制定的格式合同条款.

2.国家作为一方当事人时合同的生效问题.合同法理论认为,合同成立一般以当事人双方的意思表示一致为基础,而合同的生效却体现了合同是否符合法律的强制性规定.在碳排放权权利移转中,由于国家可能成为合同的主体,对此种情形下合同的效力状况应具体分析：

（1）当国家是以环境资源所有权主体的身份介入碳交易合同法律关系时,其法律地位与普通私法主体并无差别,国家所负担的环境资源所有权主体和社会事务管理者这两种职能是相互分离的,此时的碳交易合同的成立和生效彼此独立,分别使用各自的规则处理.

（2）当国家是以社会事务管理者身份进入碳交易合同法律关系时,其所具有的便是行政主体的身份,此时国家因其对碳交易进行宏观调控和对交易合同效力进行微观评价具有双重的社会事务管理者身份,并且这两种身份出现了具有公法意义上的混同.伴随着国家的宏观调控行为和基于该行为而发生的合同效力评价行为也同时发生,亦即国家在缔结碳交易合同的同时,已完成了对该合同效力的评价.此时,应认为合同的成立和生效系同时发生.

三、碳交易场所的设置与监管

(一)建立基于配额交易的全国性碳交易场所

1.积极向基于配额交易的碳交易市场转型.在国际市场上,基于配额的交易写家在总量控制与交易制度（Cap-and-Trade）下购写由管理者制定、分配的减排配额,在指定场所中进行配额交易,由此而形成了基于配额交易的国际市场.基于配额的碳交易市场主要包括欧洲排放贸易体系（EUETS）、美国芝加哥气候交易所（CCX）、欧洲气候交易所（ECX）、蒙特利尔气候交易所（MCeX）、英国排放配额交易安排（ETS）和英国排放配额交易团体（ETG）等.

基于上述基于配额的碳交易市场的建立,笔者认为,我国的碳交易市场应积极向基于配额交易的市场方向发展.从国际实践经验可以看出,基于配额的碳交易无论从市场价值还是市场占有量上都比以清洁发展机制为代表的基于项目的碳排放权交易有明显的优势,同时也促进了碳排放权配额的出让方在对待污染物处理方面,以更加低的处理成本和更成熟的处理技术来满足市场的需求,有利于促进碳交易的规模化发展.因此,积极向基于配额交易的碳交易市场转型是符合当前我国碳交易市场的实际状况.

2.建立统一的全国性碳交易场所.目前,我国尚未建立统一的全国性碳交易场所.国内现有的碳交易场所主要是一些地方性碳交易场所,存在着人为分割市场的现象,严重影响到我国碳交易市场的进一步发展.通过立法建立统一的全国性碳交易场所可有效地规范碳交易活动,尽早实现和信息在全国的统一,为全面参与到国际市场做好准备,最终维护和保障碳交易竞争秩序.

建立统一的全国性碳交易场所应当包括以下内容：第一,确立交易主体会员制度,为注册会员提供全国统一的碳交易数据纪录怎么写作；第二,为注册会员提供全国统一的会员交易往来信息和市场行情信息；第三,有效协助注册会员减少排放,监督会员的交易执行情况；第四,处理交易所内每日的活动讯息,并将当日所有处理结算后的交易数据传达给注册会员,提供市场监视和确定的排放数据,降低交易双发信息不对称以及所带来的成本. 另外,在建立我国碳交易场所的过程中,我们还应当充分吸取国外先进立法经验,与相关机构密切合作,建立与国际市场接轨的交易平台,提高中国作为卖方应有的信息披露的能力,使得中国的卖方企业更多的了解国际市场的规则和国际写方；开发与国际挂钩的期货、期权交易,使二氧化碳排放权可在国际上自由流通,丰富了我国碳交易的金融产品品种,增加碳交易市场的流动性,增强我国在国际碳交易市场上的定价权、话语权和竞争力.

(二)碳交易市场的监管法律制度

建立规范化的碳交易市场必须有法律的保障.我国在建立和完善碳交易市场时除了借鉴国外成功立法经验外,还必须立足中国国情,根据中国特有和不断变化的立法和司法要求,创设碳交易市场的监管法律制度.碳交易市场的监管主要涉及是否设立专门的监管机构和碳交易管理模式的监管两个核心问题.

首先,我国应立法明确规定设立一个专门的碳交易市场监管机构.一般情况下,依法取得碳排放权配额并有富余的主体才能成为卖方,而写方则是那些用尽碳排放权配额且不得不继续进行排放的企业或因其他目的而参与写卖的组织和个人.碳交易市场监管机构的主要职责是对碳交易市场主体资格进行审查与确认,追踪碳交易主体在减排、环保方面的成效和对碳排放权配额的履行程度,规范和管理进入碳交易市场的

主体.

其次,在碳交易管理模式的监管方面,立法应明确交易主体应当遵循的交易管理模式.一般来说,碳交易的管理模式主要有绝对控制与相对控制两种.绝对控制一般被称为“总量控制与交易（Cap-and-Trade）”模式,相对控制则被称为“基线与信用额（Baseline-and-Credit）”模式.绝对控制模式需要由政府环保部门设定一个国家或地区温室气体的排放总量,该排放总量是碳交易机制调控范围内所有企业在规定期间内最大的排放限值.相对控制是在清洁发展机制的“基线与额度”系统下,鼓励发展中国家增加资本、采用先进环保技术,开发一些高新技术项目以减少温室气体排放,若每个减少温室气体排放的项目存在“额外”被核证后,就对该核证减排量和减排单位进行交易.目前,包括欧盟在内的碳交易市场多数采取了绝对控制的监管模式,实现了碳交易的规范化和有序化,提高了碳交易市场的交易效率.我国在构建碳交易市场的监管法律制度时,可借鉴欧盟的监管经验,采用绝对控制的监管

模式.