引咎辞职与法律建设

记者两次采访中国社科院宪法行政法研究室副主任莫纪宏,这位副研究员为我们从法理的层面提供了对中国引咎辞职的思考.比之具体的党政部门官员对引咎辞职的量化与界定、标准与操作的讨论,在法理的框架里探讨,可能会更清晰地梳理一些观念.当然,在莫纪宏在与记者的讨论中,引咎辞职的法理探究与中国官员能上能下的现实“出口”,法治与组织人事管理制度仍然是纠缠着的.

记者（以下简称“记”）：从法治的角度,我们如何看待重庆市最近出台的领导干部引咎辞职量化标准呢?

莫纪宏（以下简称“莫”）：这个报道我见了.引咎辞职制度,在一定程度上,可避免长期以来中国领导干部“能上不能下”、出了事故“异地做官”的情况；而且,也能改变现行的用人制度.不过,这项制度还有值得推敲之处.领导干部的任免,我国宪法和各项组织法都有规定；罢免可以,但要通过一定的法律程序,就是说,我国现行的法律还没有引进引咎辞职制度.所以,引咎辞职,不是法律机制的产物,还只是一种政治制度.

记：如果我们仅仅从政治制度层面来看待它等

莫：这个制度有好的一面,也有消极的一面.有过错的、失职的、没有工作能力的干部,不能适应有关要求的,通过引咎辞职当然是好的.前段时间,沈阳市人大没有通过法院的工作报告；这种情况,法院的领导干部没有完成被委托之职责,就应该引咎辞职.可这个制度在法理上是不通的；它使领导干部的任免存在不确定性.领导干部被选任或任用时,选举人肯定对其德才是首肯的,就因为辖区里出了事故,就让其辞职,然后换一个选举人不了解的人,这也是说不过去的.再有,或许会出现这样的情况：一些想逃避惩罚、贪污腐化的人,就有了可乘之机.比如青岛“629”的事件,其局局长万国忠就是想通过引咎辞职来逃避他为“黄、赌”提供保护而该负的责任.

记：显然,按你所说,作为一项政治制度,引咎辞职与法理仍有需要协调的方面.

莫：官员要负的责任,是政治责任；而且,引咎辞职也应该是官员主动提出的.以重庆市这个制度为例,它被加上了一个“量化标准”,这样,引咎辞职就形同于罢免或撤销程序了.引咎辞职不应该有什么标准问题,他应该是官员根据道德观进行的自觉个人行为.引咎辞职,不能被用来规避宪法和法律规定的人事任免权、被选举权.人事任免权、被选举权既然是法律规定的,就应该通过法定程序来处理；不能仅仅只依靠通过一项政治制度来解决法律需要解决的事情.

记：这么说,引咎辞职不是就显得价值有限了?

莫：引咎辞职制度,既然有其存在的土壤,那么,它就应该与人事任免权、被选举权相协调.就是说,官员要依法来承担责任；引咎辞职制度,应该与罢免制度、撤销制度相衔接.比如,官员构成重大违法、造成重大责任事故的,由法律解决,其他的,可以通过这项政治制度来解决.其实,法律虽然没有引进引咎辞职制度,但宪法和法律也没有排斥这项制度；只是别脱离了法律.

记：在你看来,如何协调引咎辞职与有关法律之间的关系呢?

莫：引咎辞职可能是整个组织人事制度改革的一个尝试.但这种改革不是法制上的改革；在现有制度下,引入引咎辞职制度,是基于防止“坏人”、“庸官”的考虑；但这也是人治下的制度.另外,谈点个人观点,近几年,贪污腐败现象让人充满忧患；贪污腐败现象,既有贪污受贿的情况,也有官僚主义的成分,还有就是官员的不作为.引咎辞职制度,可以让那些“大事不犯、小事不断”的庸官认识到：没有成就,没有政绩,虽然没有出大事,也得照样.这个背景,应该是出于革除弊端的考虑.但是,官员辞职,并非就可以万事大吉了；如果他在任期间的一些行为,够得上法律规定的罢免条件；他的辞职就是无效的,他还是要被按照法律的规定来罢免的.辞职不能代替罢免等制度.今后,我国的引咎辞职制度还要继续搞下去,需要注意的问题就是：别让辞职成为保护伞.另外,我想强调的意思是：第一,引咎辞职制度一定要有宪法依据；第二,这个制度要与宪法和法律规定的责任制度相配套,否则,这个制度就可能会缺乏生命力.