我国中小学校长的管理制度构建

目前我国校长管理制度的缺失

现存的校长管理制度存在漏洞：

校长资格制度方面.我国中小学校长的资格制度起步较晚,20世纪90年代,由于教育改革的深入发展,特别是逐步实行校长负责制后,国家才通过一系列文件,对校长资格制度的有关政策做出规定.但是,目前我国校长资格制度还存在着许多问题.例如,由于我国长期实行校长委任制,因此任命后的校长都是先上岗再取得培训合格证书,导致资格证书的发放变成了一种形式.另外,我国的校长资格证书不是所有的人通过进修和考试都能够获得的,而只有被任命为校长的才有资格取得,这种封闭式的考试不利于校长的选拔.

校长任用制度方面.我国校长的任免主要以委任制为主.由教育行政部门和组织人事部门,根据校长任职条件,结合当地实际情况,经一定的程序,提出任免对象后进行考察,在广泛听取群众意见的基础上,提出任免意见.在实施过程中表现出来的弊端主要是：首先,校长任用没有一个客观公正的标准.有的直接从党政机关中抽调人员充任中小学校长,有的由在职教师担任,没有形成统一的标准.其次,对各级各类的校长任免部门不统一.有的地方是党委组织部门任免,有的是政府人事部门任免,有的是教育行政部门任免等.最后,校长任免的程序不够透明.有的地方任免校长凭上级意志、亲疏取人,不能够做到选举.

校长职责制度方面.在我国,虽然早就提出来实行中小学校长负责制,可是校长在某种程度上还是依附于上级教育行政部门和组织人事部门,根本没有做到真正的对学校的完全负责,缺少办学的自主性.

校长评价制度方面.在我国,评价制度是校长管理制度中比较薄弱的环节,还没有形成系统的评价方案和评价标准.以考核为主要手段的评价方式存在许多弊端.例如,地方党政和教育行政部门对校长的工作情况了解不够深入,只是根据对干部的原则,笼统的、一般的要求来考核校长.考核的主要目的在于决定校长的升降、留免、奖惩,忽视校长工作的改进和校长的专业发展.此外,校长考核缺乏制度化、规范化、科学化,考核人员能力水平有待提高.

校长培训制度方面.改革开放以来,我国出台了一系列的法规和政策,初步形成了比较完整的中小学校长培训体系.但是现行的校长培训制度还存在许多不足之处,校长处于培训的被动地位,培训内容脱离实践和实际需要,实效性不强.

校长晋升制度方面.在校长晋升方面,自从试行校长职级制以来,取得了不小的成绩,但是职级制的全面实施还面临着许多制约因素.例如,对校长职级制的接受程度不同.实施校长职级制主要是在我国经济比较发达的地区,在这些地区,教育思想观念更新比较容易,教育的发展有较强的保障.而经济比较落后的地区,教育观念相对保守,职级制实行相对困难.再有,校长职级制的评定缺乏科学的依据.如何对校长定级等,如何评价校长在任期内的工作绩效,成为校长职级制有待考虑的问题.

管理制度体系不健全：

现存校长管理制度的体系不健全、不完善,尚处于残缺状态,己经形成的几种制度只是整体的校长管理制度中的几个方面,不少重要的校长管理制度如聘任制度、考核制度、监督制度、薪酬制度、奖惩制度、工作保障制度等,尚处于缺失状态.关于校长管理政策长期以来没有实质性的变化.例如,我国中小学校长的管理主要是以1991年6月25日国家教育委员会颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》为依据,校长的资格、选拔、任用条件、考核都是以此为依据,一直以来都没有什么变化.随着校长专业化和高等教育大众化的发展,这些规定的一些内容已经不能适应发展的需求.因此,建立符合时代要求的校长资格、选拔、培训、评价等制度是非常必要的.

我国校长管理制度体系的构建

校长资格制度.所谓校长资格制度是一种校长专业所特有的专业资格准入制度.在国外,校长有严格的资格准入制度,而我国只有比较笼统的任职基本要求,大大减低了校长的专业特征,使许多不具备校长专业知识、能力的人进入校长的队伍,给以后校长职级制的评审工作带来很大的困难.针对我国的国情,我们认为,可以从以下几个方面解决：

开放性的考试制度.在英国,凡是有志成为校长的人,经教师培训局的能力鉴定合格后,即可被授予“国家校长专业资格证书”,作为参加学校校长选拔的前提条件.而我国的校长资格证书却只有被任命为校长的才有资格取得,这种封闭性的证书获取渠道,在一定程度上使校长资格证书的考试形同虚设.为了使校长资格认定工作做到公正、公平、公开,建议实施开放性的校长资格证书考试制度,像律师、会计、教师等那样的职业资格制度一样,面向社会考试.凡有志成为校长者,符合规定的基本条件（政治素质、学历、经验等）,修完校长资格证书所需课程,通过国家举行的资格考试,都可以向教育行政部门申请校长资格证书.做到先有证,后任用.这种开放性的办法能够优化校长队伍结构,提高校长素质,还能为校长队伍提供充足的后备力量.

学历与经验并重.考取校长资格证书的重要前提条件就是需要被试者有一定的教学、管理经验及达到相应的学历要求.所谓“先为师,后为长”,只有具备教学和管理经验的人,才能做到设身处地的了解学校的基本管理工作和学生的需求.在学历方面,由于我国各地区经济发展不均衡,很难要求各地区的校长学历相持平,各地应该根据自身的发展,由教育行政部门和学校一同设定各自对校长的学历要求,一般情况下,小学校长要达到本科以上学历,中学校长到达到硕士以上学历的最低水平,而且要注意学历的含金量.

规定资格证书的有效期限：

资格证书等级制.对于资格证书的效力范围,不同的群体有不同的看法.有些群体认为校长资格证书应该全国有效,这类群体包括校长、教师等；有些群体认为应由国家、省、市（地区）的教育行政部门分别颁发,在相应级别内有效；有些群体认为应由各省级教育行政部门统一颁发,省内有效.在此,本文认为应该像其他类资格证书一样,以国家标准为校长资格证书设定不同等级,例如人力资源师、会计师等.等级由低到高,难度逐渐加大,如果想要在原有等级基础上取得更高级别的资格证书,需要在一定工作经验的基础上参加考试,考试合格后,授予更高级别的资格证书.教育行政部门及学校在校长招聘时,根据自身发展需要,规定所需应聘者的等级.这样,虽然各地的经济、教育水平参差不齐,但可以依据不同等级的资格证书作为评判标准.资格制度法制化.我国目前的校长资格制度还属于政策规定,没有形成正式的制度、法规.而教师资格制度早已写入有关教育法规,《中华人民共和国义务教育法》第13条规定：“国家建立教师资格考核制度,对合格教师颁发资格证书.”《中华人民共和国教育法》第34条规定：“国家实行教师资格、职务聘任制度.”教育部还颁布了《教师资格条例》.但是,至今关于校长资格制度尚未写入有关法律.为了使校长资格制度法制化、专业化,建议将其写入有关教育法规,并制订《校长资格条例》.

校长聘用制度：

首先应把校长的聘任权力真正转移到教育行政部门,使选人和用人的权力统一起来.由相应的教育行政管理部门组成校长选拔委员会,委员会由行政领导、教育方面的专家和教师代表等组成,通过面试、答辩等方式来确定候选人.所有参加校长竞聘的人选必须具有校长资格证书,然后选拔委员会可以根据考试结果结合所应聘学校的基本情况来确定合适的人选.

其次,在招聘时,应该使用公开招聘、平等竞争、择优录取的方式来进行.在出现校长职务空缺或校长任期届满而需要重新确定校长人选的时候,应面向社会招聘.同时,引入竞争机制,为那些有能力、有条件的竞聘人员提供担任校长的机会.在选拔中,要讲究公平,选择专业能力强的择优录取.

最后,经过层层选拔,被确定为校长的人选应与校方签订聘书.在任职期限内,按照聘书约定处理校长与学校之间的权利和义务关系.在聘书中,规定校长的任期,凡是在任期表现出色的校长可得到下一届的连任资格,决定校长是否连任应重点参考校长在职期间的绩效和教职工、家长、学生的意见.聘书还应明确校长的退出制度,提出退出条件.凡是因为不符合专业准则的行为,比如贪污、滥用职权、缺乏管理能力或犯有重大过失者,应自觉或强行退出.

校长使用制度：

明确规定校长的权利和职责.校长使用制借鉴于人力资源招聘中的工作分析,明确规定校长的权利和责任能够让校长清楚自己的本职工作,合理划分权利范围,更好的处理学校的教学管理及其他事务.同时也能在日后的评价工作中作为评定的依据.一般情况下认为,校长的主要职责是：指挥学校的日常管理工作；制定学校的政策及发展规划；学校招生；管理教学；管理预算；管理教职员工；定期与学生及家长了解意见和建议；处理外界与学校相关的公共关系；与上级教育行政部门做好沟通.

设立监督委员会.在英国中小学,根据法律规定,每所学校都要设立管理委员会,成员一般是由地方教育行政部门代表、家长代表、教师代表、社区代表和校长等组成.根据学校规模大小,确定委员会的人数,一般为10到20人.学校管理委员会由选举产生,每四年一届.它的主要职责是负责学校财政、课程设置、学生规模、教职工管理、校舍建设、每年向全体学生家长报告工作等.在我国,一般家长只与教师沟通,教师与校长和家长沟通,校长与教师和上级教育行政部门沟通,教育行政部门与校长沟通,这样断层一样的沟通渠道不利于直接了解各部分的真实所想,不利于学生的发展和学校的建设.所以,我国可以参照英国,在局部地区试行建立学校监督委员会.以校长管理为主,学校委员会配合监督,定期召开会议,进行日常教学、管理工作的沟通.使教师、家长能够直接认识上级的方针、政策,学校办学思路等,校长和教育行政部门也能了解教师和家长的需求.保证教学秩序有条不紊,教学质量不断提高,学生综合素质日趋增强,极大程度的发挥监督委员会的作用.

校长培训制度：

培训目标的专业化.对校长培训合理定位,主要体现在培训目标的专业化制定上.培训的目标要根据国家经济、教育发展的迫切需求,除了要求理论上的武装,还需要提高校长的实际能力和个人素养.各地区也要根据自己的需要制定培训目标,改变整齐划一,务虚、僵化的培训理念.

培训阶段的合理化.在校长的职业生涯中,他们要不断地建立并完善自己的知识结构,通过培训促进他们形成完整而系统的知识理论体系.培训按阶段划分,分为职前培训和在职培训.

第一,职前培训.职前培训的时间安排在候选人被任命为校长之后,正式上岗之前.其目的是让校长了解本行业的从业知识和技能,掌握学校的基本情况,树立正确的职业观念.它包括解决学校公共关系的能力、处理突发问题的能力、沟通能力以及学习型团队的建设能力,有利于校长更好地完成从教师或中层管理人员到校长的角色转变,在校长专业发展过程中具有重要的促进作用.

第二,在职培训.现阶段,我国中小学校长的在职培训分为提高培训和骨干校长高级研修两种形式.提高培训是面向在职校长进行的以学习新知识、掌握新技能、提高管理能力、研究和交流办学经验为主要内容的培训；骨干校长高级研修是对富有办学经验并具有一定理论修养和研究能力的校长进行的旨在培养学校教育教学和管理专家的培训.在职后的校长培训中,可根据校长的成长周期理论,制定相应的培训计划,例如培训可分为适应期培训、成熟期培训、专业期培训等.

培训课程的实用性.国外的校长培训课程基本上是以专题设置为主,课程及其内容不拘形式,不追求完整的理论体系.“十·五”规划提出提高培训以基本专题的形式出现,还规定了主要内容.但不够详细.今后我国校长培训课程设置应突出其针对性及实用性.首先,社会体制的变化引起的学校管理体制的变化,校长的角色不再只是进行学校行政管理和教学管理,还需要培养3A能力（即教育能力、经营能力、管理能力）并了解相关教育法规、心理学、社会学等方面的知识.所以,课程的内容要紧跟时代的脚步,不断更新观念,转化视角.其次,课程的内容可根据校长专业化需要的五个要素,即专业理念、专业、专业知识、专业能力及个人发展需要五个模块来教授,通过培训提高校长的专业化水平.最后,培训的内容要突出信息化、科技化的特点,使校长掌握先进的教学技术,善于引进先进的教学设施,实现现代化教学.

培训模式的多样性.所谓模式多样,就是从以往自上而下的单一、封闭、僵化的培训模式向多样性、开放、灵活的培训模式转变,转变以课堂为中心、教材为中心、教师为中心的讲授式的培训方法,采取理论与实际相结合的方法,以解决问题为中心,增加案例分析,情景模拟等校长主体参与的教学模式.这样,不仅贴近学校管理工作和校长自身发展需要的实际,还能激发校长学习的主动性.提高培训师资的能力.要提高培训质量,培训的师资力量尤为重要.所以,培训机构的培训教师要率先更新观念、扩展知识、掌握现代信息技术,了解被培训人员的特点和规律,以先进的理念引导学员,以先进的技术指导培训工作,从而提高培训效率.培训机构的教师应有一定的学历水平及参与过学校管理的经验作为基础.此外,培训机构要有较好的设施、住宿条件等作为保障.

正确划分培训者的层次.我国的校长群体不是整齐划一的,而是一个多层次、多类型的结合体.例如,按学校层次划分,有大、中、小学不同层次的校长；按学校属性划分,有公立学校校长和私立学校的校长；从校长自身发展层次上划分,划分为预备期的校长、适应期的校长、称职期的校长、成熟期的校长、专业化的校长；在年龄上,又有不同年龄阶段的校长.因此,我们不能简单地从某一种校长存在形态出发,而要从不同层次、不同类型、不同能力、不同年龄的校长实际出发,分层次地提出培训目标、培训方法等.

校长激励制度：

薪酬制度.薪酬是对校长工作付出的肯定.有效的薪酬必须具有公平性,首先要保证外部公平,使得校长薪酬水平与其他兄弟院校持平或更高.其次要保证内部公平,体现内部薪酬体系的纵向区别.最后要保证岗位公平,体现同层次的校长绩效工资的差距.针对我国校长薪酬制度中校长工资普遍较低和各等级工资差距不明显等问题,根据校长职级制的特点提出以下建议：

按地区不同划分.应给予地方教育行政部门一定的对本隶属区域校长工资调整的权力,因为各地区的经济发展和生活水平不同,不能让全国校长的工资都一个水平,尤其应该调高经济落后的地区和边疆地区的工资,以鼓励广大优秀校长走到教育最落后的地方去,一定程度上弥补偏远地区校长的心理落差,追求教育的平衡发展.这样,可以体现各自的区域特色,适当调整的工资部分可以跟绩效工资放在一起,各地区根据自己的实际情况来决定调整的幅度.

按学校级别不同的划分.因为不同级别学校的校长工作的职责与范围不同,具备的知识结构和能力水平也不同,所以根据学校级别的区别,应该有一个不同的校长薪酬体系.一般情况下应该是高中校长的薪酬平均水平高于初中校长的薪酬平均水平,初中校长的薪酬平均水平高于小学校长的薪酬平均水平.

按校长等级不同划分.我国目前正在上海、北京、广州等地逐步推进校长职级制,所以校长的薪酬也应该与职级制相配套.在上海市关于中小学校长职级制工资的规定中,不同等级之间的薪酬差距过小,不具有区分度.作为校长专业化的一个重大突破——职级制,必须有一定程度的薪酬制度保证为激励,才能使职级制顺利进行,也为薪酬制定提供新的考虑依据.

按绩效差别划分.绩效是人力资源理论的重要板块,绩效工资是制定校长工资标准的重要依据.在制定时,要注意实际操作过程中评价绩效的标准,要考虑如何比较授课和管理工作的绩效制定.因为教师的绩效可以根据老师的课时、所带班级学生成绩等评定,可校长一般不授课或者授课量较少,但是琐碎的管理工作同样耗费巨大的精力,要是只以课时为标准计算绩效的话,对校长来说太欠公平,如果校长的工资还没有教职工高的话,很难激发校长的工作热情.因此绩效工资必须在校长与教职工之间拉开一定的差距,从而真正体现校长劳动的价值.

晋升制度.合理的晋升制度有利于校长良好的环境下不断成长与完善,但是目前我国校长以行政级别划分的方法不利于校长职业的发展.例如,明确的官位等级使教育局职位低的干部难以管理比其级别高的校长；校长按行政级别只能往上提职,却不能去行政级别低,更需要好的领导的薄弱学校等.而且有的校长到达一定行政级别后会自我膨胀、不思进步,都想去重点学校、级别高的学校,没人去薄弱学校、偏远学校,容易形成教育的两极分化.

所以实行校长职级制作为校长晋升制度是值得推广的,上海是比较早就试行校长职级制的地区,将中小学校长的级别设置为五级十二等.主要以原国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》作为基本素质要求设置校长职务级别,根据不同职级的任职资格条件提出不同要求.同时,制定校长职级工资系列,使校长的工资与校长的级等相对应.

职级制的实施能对校长产生精神与物质的双重激励,使校长提高办学热情,端正自己的工作态度,明确自己的奋斗目标.

保障制度.校长的激励体制还应包含各种福利、社会保障制度,具体表现为补充性工资福利（带薪休检测制度）、保险福利（参加各类保险制度）、退休福利（职业生涯结束后的社会保障制度）和其他个人怎么写作福利（如住房福利、度检测福利等）.近年来,各级地方政府为贯彻落实尊师重教的一系列政策,从实际出发,积极采取措施提高教师（包括校长）的地位和待遇,出台了一整套优待制度,这些制度的建设,极大地激发了校长的工作热情,解决了校长的后顾之忧,使校长能够将更多的精力投入自己的工作领域.具体的做法可以从健全住房公积金制度、健全医疗保健制度、健全离退休保险制度为主.但是福利要做到物质形式与非物质形式有机地结合,这样才能满足校长的不同需求,发挥校长的最大潜能.

校长评价制度：

评价目的.现代校长评价目的往往是为了决定其免降升留或惩戒褒奖,导致校长评价取向上重“督”轻“导”,或有“督”无“导”.应该将校长评价的基本目的定位在为改进校长的领导工作,进而提高办学质量上,而不仅仅是单纯接受审核的过程.

评价标准.针对不同地区、不同水平的学校设立不同的标准,甚至可以根据学校的发展程度不同设定,这样能与校长任期时间的业绩相协调,它应由任期的总目标与每年的阶段性目标组成.因为每个学校的起点不同,因此每位校长的任期责任目标就可能不同,这对处于不同起点学校的校长就具有公平性及挑战性.

评价内容.在校长评价的内容方面,有学者指出,要重视对校长评价的全面性,不仅要重视学校的办学条件、办学水平等有形成绩,同时还要评价校长和周围社区的关系、校长解决问题的能力、校长的办学理念、学校的办学特色、声誉、知识产权的评价等.总的来说,即从“办学宗旨与办学效果”、“队伍建设与学校管理”、“办学条件”、“教育教学工作”四个方面对学校的现状进行评价.评价方法.在评价方法方面,一直到20世纪70年代,美国、英国和德国还普遍使用“评估中心法”对中小学校长进行评价.之后,一些研究者开发了“教师能力测试法”、“校长同事评价法”、“样本评价法”.英国学者利用“概念图”评价小学校长的成功与否.我国比较常用的是问卷调查评价法和座谈调查评价法,很少使用面谈法、观察法、360度评价法等运用比较少.单一的评价方法不足以证明评价结果,所以,我们应当提倡各种方法并用,发挥各种方法的长处.

评价结果.从人力资源理论上看,校长的评价就是为了其结果的使用,校长评价本身不是目的,考评结果的运用才是目的.除了为人事决策如任用、晋升、提薪、奖励等提供依据外,还通过向校长及相关人员反馈考评结果,帮助校长改进绩效.同时检查制定的各项政策、制度、目标是否合理.

评价者.实施校长评价的评价者应当来自与学校发展息息相关的各个角色,包括上级教育部门的行政人员、教育专家、有资历的校长、教师、家长等,还应该采纳学生的意见.评价者要经过专门的培训,具备一定的资格与条件.

影响制度发展的因素

配套体制及制度.学校管理体制包括宏观体制和微观体制.宏观体制是指从中央到地方,各级政府对学校管理体系、管理制度、管理机构及权限划分；微观管理体制即学校内部管理体制.校长管理制度要依附于体制的实行,需要根据未来一定时期国家的教育政策、学校的管理体制来制定.

但是,我国却没有系统、完整的校长管理制度出台,只是不连续的、单一的某些制度,缺乏科学性和时效性.校长管理制度的构建缺乏总体蓝图,强调“内改”,忽视“外改”,重“局部”而忽“整体”.强调单项深入,忽视综合配套,造成了管理上的混乱.并且没有形成相应行政机构及相应管理体系和评价体系的配套制度改革.校长的各项管理制度是相辅相成的,独木不成林,校长管理制度需要整个制度环境的辅助.

各地、各校的独特环境、文化氛围.我国地域辽阔,受各地不同政治、经济环境和文化氛围的影响,各地改革的力度和实施的强度存在一定的差异.目前,就地区之间、校际之间横向比较,校长管理制度发展还不平衡,改革的力度也存在一定差异.一些地方和学校行动缓慢、新制度的实施始终不动真格,口号大于实际,特别是延伸到县以下的农村中小学,好多制度形同虚设,想要校长管理制度制定后顺利实施,确保校长的专业化发展需要各地的高度执行力.

校长自身理解与配合.制度的顺利实施需要校长自身很好的理解制度的目的,不能断章取义或是钻制度的空子.例如以前在实行校长负责制过程中,就出现了许多有违改革初衷的问题,有的学校或校长把校长负责制错误地理解为“校长说了算”,造成校长大权独揽,独断专行；由于对校长的考核和待遇未与办学目标挂钩,出现了校长工作上的短期行为等.所以,当制度制定后,要组织校长学习制度的内容,深入体会,避免片面理解.另外,校长管理制度的制定还要看校长对制度的配合,如果大多数校长都对某一制度表现出强烈的反感,不愿按已有的制度进行工作,那就应该考虑制度到底是否合理.

教职工、家长及学生的意见.教职工、家长及学生对校长管理制度是否赞同也影响其发展,例如,教师及家长、学生是否接受校长采取聘任制；教师对校长的薪酬制度是否有想法等.校长管理制度的构建一定程度上说是为了确保教师专业化；为了学校的教学、管理水平的改善；为了学生能够综合发展、全面提高.所以,教职工、家长及学生对校长管理制度的响应也影响着制度的实行与发展,校长制度的构建需要考虑相关团体的意见.

光靠制度管理,至多只是管理表层,而很难对其本源发生影响,要考虑综合因素以确保校长管理制度在建立后能够贯彻落实.制度管理求共性,又要因人、因地而异,讲究校长管理的艺术,达到校长工作起来不仅用力、用心,更要用智慧.最终,实现校长队伍的专业化及我国教育事业的蓬勃发展.

（作者杨洋系哈尔滨师范大学教育科学学院教育经济与管理2010级研究生）

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