环境影响评价扩大地盘

《中华人民共和国环境影响评价法》生效后,上至国务院、下至市级地方人民政府及有关部门所做的发展规划,都将与具体项目的建设一样,必须接受环境影响评价,执行“先评价,后建设”的规定

从“项目评价”到“战略评价”

伴随着《中华人民共和国环境影响评价法》的通过,我国的环境影响评价已经从建设项目的层次,推向了囊括国民经济主要发展规划在内的战略层次

2002年12月9日,国家环保总局监督管理司薛祥中副司长在他的办公室接受《财经》专访时明确告诉记者：“2003年9月1日以后,再进行发展规划的制定、审批,就必须同时对这个规划进行环境影响评价.”

2003年9月1日将是《中华人民共和国环境影响评价法》生效的日子.这部旨在最大限度内避免和减少开发、建设活动对环境造成不良影响的法律,已经在今年10月28日的第九届全国人大常委会第30次会议上正式通过.

在环保意识逐渐深入人心的今天,“环境影响评价”的概念,已经越来越广泛地得到传播和认同.多部环境保护法律和业内的许多规章、文件上,对环境影响评价都作了详尽的规定.环境影响评价本身是种技术方法和手段,是指人们在进行开发建设活动时（包括宏观决策和建设项目实施）,对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施.而把环境影响评价用法律、法规确立下来,就成为环境影响评价制度.在我国《环境影响评价法》中,环境影响评价的概念包括了方法与制度两个方面.

在中国,环境影响评价最早可追溯到1979年制定的《环境保护法（试行）》,其中已经确立开展环境影响评价.然而,该法规定的环境影响评价是不完整的,仅要求企业、事业单位在进行建设工程时,以及在进行老城市改造和新城市建设中,必须作出环境影响评价,提出对环境影响的报告书.此后于1981年颁发《基本建设项目环境保护管理办法》、1986年发布《建设项目环境保护管理办法》,以及1989年颁布《中华人民共和国环境保护法》,再到1998年国务院通过《建设项目环境保护管理条例》,中国环境影响评价制度逐步丰富,对流域开发、开发区建设等区域开发建设活动进行了区域环境影响评价,但其适用范围基本上还停留在建设项目的层次上.

薛祥中副司长认为,20多年来,建设项目的环境影响评价制度已经基本趋于完善,但在具体操作中,往往因为许多地方的发展规划本身存在问题,使得单个建设项目的评估难以奏效.即使单个建设项目环境影响评价通过了,但区域的环境质量却仍然下降了.

薛祥中举例说,改革开放初期,我国在矿业上制定的“大矿大开,小矿放开,有水快流,国家、集体和个人一齐上”的产业发展规划,就是一项典型的缺乏环保考虑的规划.他认为,这项政策就当时的社会经济环境而言有其必然性,但如果能先进行环境影响评价,对产业发展的规划作出调整,至少可以把对环境的破坏降至最低,而不至于最终出现全国性的乱采滥挖,严重污染和破坏了生态环境.

“这次颁布了独立的‘环境影响评价法’,是一个飞跃性的进步.对规划进行环境影响评价,实际上是提出了‘战略环境影响评价’的概念,确立了战略环境影响评价制度在我国的法律地位.”薛祥中副司长对《财经》说.

“这部法律标志着我国的环境影响评价已经从建设项目的层次,推向了囊括国民经济主要发展规划在内的战略层次.”全国人大常委环境与资源保护委员会曲格平主任委员如是评说这部法律.

据曲格平介绍,这里的“国民经济主要发展规划”,具有丰富的经济活动内涵,包括土地利用,区域、流域、海域的开发利用,工、农、牧、林业,以及能源、水利、交通、城建、旅游、自然资源开发等等有关的专项规划.预计自该法正式施行的2003年9月1日起,上至国务院、下至市级地方人民政府及有关部门所做的以上一系列发展规划,都将与具体项目的建设一样,必须接受环境影响的评价,执行“先评价,后建设”的规定.

可以说,这次立法也是我国环境影响评价范围的一次大扩容,一次迈向战略规划的扩容.

记取历史教训

一份不恰当的产业发展规划,虽然在短短几年内使某些产业得以迅速发展,但同时造成全国范围的严重污染和生态破坏,国家和社会为此付出了沉重的代价

“近几十年我国经济发展的历史表明,仅对建设项目进行环境影响评价是不够的.”曲格平主任谈到此处颇为动容,“我们感到,一些政府部门制定的某些发展规划,相对于具体的建设项目来说,对环境的影响更加巨大和持久.”

在采访中,曲格平向记者忆及了一段往事：

1989年的3月18日,曾经有一份《国务院关于当前产业政策要点的决定》公布.该决定的功能是用以明确当时我国的产业发展序列、国家重点支持和严格限制的产业和产品,其中赫然列为国家重点支持的产业就有造纸、电镀、皮革、印染和焦化等等行业.如果从环境保护的角度审视,这份决定显然不适当地支持了这些具有严重污染环境的行业.

事实证明,这些行业仅仅数年的快速发展,已经给中国制造了难以估量的环境破坏.1996年8月3日,国务院又公布了《关于环境保护若干问题的决定》,一些严重污染环境的所谓“十五小”（参见“名词解释”）企业,被严令限期取缔或责令关停.此后的一年多时间内,全国共取缔、关停造纸等严重污染环境的小企业达65000多家,而仅中国农业银行因此项行动而无法回收的贷款本息就达50多亿元.

回过头看1989年的这份产业发展规划,虽然它在短短几年内使某些产业得以迅速发展,但同时也造成全国范围的严重污染和生态破坏,国家和社会为此付出了沉重的代价.

忽视环保的规划导致环境失衡的结果,也只能用规划调整的办法加以扭转.建国以来,我国对黑龙江三江平原进行了大规模的农业综合开发,经历了1956年～1958年10万转业官兵进军北大荒和1969年～1973年45万城市知青生产建设兵团垦荒浪潮,由于人口、资源与环境矛盾突出,加之大规模的农业开发、过度垦殖,导致土壤质量不断下降,生态环境逐步恶化.全区出现水土流失面积80万公顷,风蚀面积70万公顷,盐渍化土壤14万公顷.直到1996年《三江平原农业综合开发环境影响及环境保护规划》的完成,并在此指导下对区内农业开发及生态环境进行整治,恶化趋势才有所遏制.

“如果在制定政策和规划时能够认真听取对环境影响的评价,采取相应的环境保护措施,不仅可以避免这些环境问题的产生,还可以大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾.”天津南开大学环境工程学院朱坦院长在谈到对发展规划进行环境影响评估的意义时如此表示.

重在“可操作性”

在《环境影响评价法》三次报送人大常委审议的过程中,大家所一再强调的就是其可操作性问题

和中国多数法律一样,《环境影响评价法》的立法过程也是一波三折.

1999年3月底,国家环保总局收到来自人大常委环境资源委员会办公室委托起草《环境影响评价法（草案建议稿）》的函,自此揭开了历时四年,送交人大常委三次审议、三次修订的立法路程.

收到来函后,国家环保总局立即成立了起草小组,并聘请武汉大学环境法所和中国政法大学的法学教授为起草小组顾问.当年4月,起草小组开始大量收集国内外的相关资料,并与人大环资委一同对国内部分省、市、自治区的环境评价工作展开调研,广泛听取来自各地及国家各部委对于环境影响评价立法的意见与建议.当年年底,《环境影响评价法（草案建议稿）》终于成形,并送交人大环资委,于2000年7月形成《环境影响评价法（征求意见稿）》.

2000年11月,在大量听取各方面意见的基础上,人大环资委起草了《环境影响评价法（草案）》,此后该法草案先后经九届全国人大常委会第十九次、二十九次和三十次会议审议,并最终三审通过.

三审的过程并非人们想像中的风平浪静.在审议过程中,从立法的必要性、可行性,到草案所调整的环评范围,人大常委会委员们反复推敲、考究,分歧乃不可避免.积极赞成者有之,认为应当先尝试缓立法者有之,认为该法的施行可能会影响建设和发展的效率者亦有之.

对于环境影响评价的范围扩大到发展规划,也同样存在着大量的不同意见.有的担心目前环境影响评价工作的水平不高,有的则对发展规划环境影响评价可能引起的高额成本存有疑虑.

还有人提出,我国一些地方和部门的规划中已经包括了环保方面的要求,例如《土地管理法》规定了土地利用必须考虑环境因素,水利部门也已出台了大量保护水资源的部门规章,因此没有必要再单独对规划进行环境影响评价.但更有人认为,正是对环境影响评价单独立法,才能使其得以不拘泥于地方保护和部门利益,更加有助于环境影响评价的贯彻落实.

如今《环境影响评价法》已经尘埃落定,曲格平主任似乎仍未满足.他告诉记者,在该法草拟之初,甚至设想把比发展规划层次更高的宏观政策也纳入环境影响评价的内容中,只是由于我国还缺乏政策评价的经验,难以具体操作,才决定分两步走,准备在今后时机成熟时再进一步提高环境影响评价的涵盖层次.

同样是基于这样的认识,记者注意到,在《环境影响评价法》三次报送人大常委审议的过程中,大家一再强调的就是其可操作性问题.

曲格平认为,该法经过“三读”的反复修订,对其可操作性已经有了充分的考虑.在环境影响评价的时机设定上,要求在规划编制过程中进行环境影响评价,因为只有这样评价才有实际意义.对于已经形成的环境影响评价报告书,则要求政府有关部门代表及专家组成审查小组提出审查意见,供政府领导在决策时参考.参加评审的专家将从按国家环保总局规定设立的专家库内的专家名单中随机择取,以确保其独立性.对于如果已经进行过环境影响评价,但在实施后仍产生显著不良环境影响的,则依据具体原因,分别追究报批部门、审批部门、环评机构、环保部门的责任.

《环境影响评价法》还要求在评价后进行跟踪评价.过去我国虽然对一些环境影响较大的项目开展过跟踪评估,但在法律上从未作此规定,1998年的《建设项目环境保护管理条例》中对此也未作规定.但环境影响的跟踪评估的意义和作用已经得到专家的共识.跟踪评估的关键就在于弄清楚规划及项目对环境实际影响的大小,看环境影响评价的结论与实际情况是否相一致.如果不一致,就必须明确是生产单位的责任还是环境影响评价单位的责任,以提出下一步的治理或改进的建议.

作为一项有着很强专业技术色彩的工作,要实现其可操作,还必须有一套完整的技术指标体系,用以规范地描述环境影响的程度.20多年来,我国建设项目环评的技术规范已经比较完善,但规划环评的方法和技术规范仍尚待建立.据薛祥中副司长透露,国家环保总局将依据《环境影响评价法》中所赋予的权力,规定发展规划环评的具体范围、建立环评专家库、制定审查办法和逐步建立完善环评基础数据库和评价指标体系.并将在明年9月1日该法正式实施前陆续公布.

让公众参与

公众有对建设项目环境影响的知情权,对于那些对环境危害严重的建设项目,公众有阻止的权利

和以往的环境保护法规相比,此次通过的《环境影响评价法》突出地强调了公众参与对于政府决策化的意义.“环境保护涉及公众的生存环境,公众应当有充分的权力进行监督.”清华大学环境资源法研究中心秘书长王明远博士认为.

在这部《环境影响评价法》中,首先在总则第五条提出,鼓励有关单位、专家和公众参与环境影响评价.接着又在第二章中具体规定,对于“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的”专项规划,应当在报送规划草案前,通过举行论证会、听证会等形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见.而编制规划的机关则应对是否采纳其意见,在报送审查的环境影响报告书中附加说明.

这样做的道理在现代市民社会是不言而喻的：一个发展规划对公众利益的影响程度必然远远超过某一个具体的建设项目,而编制发展规划的机关是政府部门,而最后审批规划的仍是政府,显然不合理.公众作为建设项目环境影响的承受者,有权利知道建设项目即将对自己周围环境的损害,亦即公众有对建设项目环境影响的知情权.对于那些对环境危害严重的建设项目,公众更享有加以阻止的权利.

环境影响评价中的公众参与,已经成为各国特别是法治国家的通行做法,其基本目的在于通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求,使政府在对污染性设施的设厂或开发活动的审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益,特别是能够充分考虑到生态环境利益,尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止环境侵害.

正是基于此,曲格平告诉记者,《环境影响评价法》提出的公众参与及独立的专家审查,是该法仅次于战略环境影响评价的另一大突破.在过去的环保法律中,还从未正式提出过公众参与环保决策和监督.曲格平相信,随着公众参与及独立的专家审查制度的实施,环境影响评价将能够保证其公开与公正.

加强公众参与,对建设单位是一种监督和促进,对评价单位也提出了更高的要求.薛祥中告诉记者,我国目前所尝试的公众参与环境影响评价仍以听证会的方式为主,但国外还有通过媒体发布公告等方式以方便公众的参与,我国也将进一步把公众参与这一制度加以推广普及.

环境影响评价

环境影响评价是指政府经济发展规划以及建设项目实施后,对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,并进行跟踪监测的方法与制度.

环境影响评价作为一项强制性的环境行政管理制度,一般认为最先出现于1969年美国《国家环境政策法》,其后瑞士、澳大利亚、法国、加拿大、英国等西方发达国家纷纷以立法明确了这一制度.及至20世纪70年代,巴西、泰国、印度、马来西亚、印度尼西亚、中国等发展中国家也开始实行环境影响评价制度.一些国际组织对该制度的推行和运作也相当重视,如世界银行决定在审查与开发活动有关的贷款、投资计划时包括对环境造成的潜在的影响,并设立专门的监督组织,要求受援国提交环境影响报告等.正是由于环境影响评价往往在项目规划建设实施之前就进行,因而对于环境的保护起着防患于未然的预防功能,被认为是一项从源头防止环境破坏的制度,是预防性环境政策的最重要支柱之一.

“十五小”

1996年8月6日,国务院颁发了《关于环境保护若干问题的决定》（国发（1996）31号）,要求在1996年9月30日以前,对当时所有年产5000吨以下的造纸厂、年产折牛皮3万张以下的制革厂、年产500吨以下的染料厂,以及采用“坑式”、“天地罐”和“敞开式”等落后方式炼焦、炼硫的企业,土法炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、漂染、电镀以及生产石棉制品、放射性制品等企业,由县级以上人民政府责令取缔.后将以上范围内的企业统称为“十五小”企业.