谁的企业所得税?

法人所得税制实施在即,不发达地区企业所得税流出压力陡增,国家税务总局正在就三种应对方案征求意见

“税源在我们这里,税收却被其他地方拿走了.”一段时间以来,云南、陕西、新疆、内蒙古等省区地方政府,不断以不同方式向国务院提交报告,请求出台政策,解决税收收入跨省份转移问题.

每种税收收入都有其来源,税源即税收收入的来源,如企业所得税的来源是企业经营的利润.一个地区的税收收入应和其提供的税源相匹配,即有多大税源,相应得到多少税收.

但是在现实中,税收收入与税源常常出现背离,其表现是：有税源区域无税收,无税源区域得税收；税收与税源脱节,区域之间税收分配扭曲.一般的趋势,是中西部等不发达地区的税收向中心城市和发达地区转移.这种税收在相关区域之间的不合理转移,即区域税收与税源背离.

造成税收与税源背离的原因,一是企业跨地区经营.企业注册地和其生产、经营活动地常常不一致,按照现行税收属地征收原则,税源来自生产经营地,税收在企业注册地缴纳,导致税收由生产经营地向注册地转移.另一种情况,是总分支机构所在地不同造成的税收与税源背离.由于实行总分支机构汇总、合并纳税,使分支机构所在地的税收转移到总机构所在地.

在西方发达国家,税收与税源背离的现象也时常可见.中国市场化改革在不断深化,企业跨区域经营成为一种常态,区域间税收与税源的背离也难以避免.不过,由于这种现象对地方政府间税收收入不均衡起着反向调节作用,加剧了中国地区间的贫富差距.

“解决税收与税源背离问题已迫在眉睫.”国家税务总局科研所副所长靳万军表示,明年新企业所得税法开始实行,将实行法人所得税制.如果不建立科学的税收收入归属机制,税收与税源背离的矛盾将愈加突出.

不发达地区税收向发达地区转移

2006年7月,云南省政府向国务院提交了《关于解决企业所得税收入跨省区转移问题的请示》.数据表明,2004年云南跨省区经营企业有71户（按纳税单位统计）,共实现应纳企业所得税收入5.43亿元.除经批准减免部分所得税,在云南省就地缴纳的企业所得税收入仅为0.57亿元,汇总到省外缴纳的企业所得税收入达3.4亿元.企业所得税主要转移到了北京、上海、广东、四川、重庆等地.

云南省政府官员向《财经》记者介绍,近几年推行电力体制改革,原属云南电力集团的部分电力企业和大中型电站已分别划入国电、华电、大唐、华能等国家电力集团.自2003年开始,企业所得税由就地预缴改为各集团公司汇总缴纳.到目前为止,财政部还未确定电力企业体制改革后,其所得税在省际间转移的分配办法.“企业所得税跨地区转移,已成为影响云南资源优势向经济优势和财政优势转化的一个突出问题.”

作为税收流出地,陕西省政府也强烈要求解决日益严重的背离问题.2006年初,陕西省常务副省长赵正永向时任国家税务总局副局长许善达提出,陕西省作为资源大省,税收与税源背离的问题比较突出,希望国家税务总局予以关注和解决.

此后,国家税务总局组织计划统计司、、税收科研所等部门,会同地方税务机关及研究机构,成立“税收与税源问题研究”课题组,研究中国税收与税源背离状况及解决办法.

同年8月,陕西省国税局对陕西省税收与税源背离情况进行了调研.选取了陕西省涉及总分机构的12个行业,包括能源、铁路运输、机械制造、邮政、路桥施工、远洋运输、航空、金融、保险、通信、证券及其他行业.

调查结果显示,从2001年至2005年,陕西省仅内资企业所得税净流出101亿元.其中,能源和金融业两个行业税收移出最大,能源行业税收移出近43亿元,金融行业转移出55亿多元.两行业合计占12个行业横向税收移出总额近97%.

同样,油气资源丰富的新疆自治区,因石油天然气企业主要为企业,在当地从事生产经营的是分支机构,企业所得税汇总纳税导致的税收与税源背离也非常严重,资源优势并没有转变为税收优势.

国家税务总局研究表明,自1994年至2005年,中国各省税收收入差距大于其经济发展差距.本来区域经济发展差距应该与税收收入差距基本保持一致,甚至税收收入差距应该小于经济发展差距,但由于现行税制不同程度地存在着缺陷,政策性地扩大了区域之间税收收入差距.

“法人所得税制”雪上加霜

不发达地区地方政府更大的担忧,是自2008年开始,企业所得税“两法合并”后将实行法人所得税制.即大量原在所在地纳税的独立核算的分支机构,改由其法人总机构汇总纳税,如此税收与税源背离将更为严重.

在现行企业所得税制下,总分支机构只要是“独立核算”,便可就地纳税.实行法人所得税制后,以企业是否具有法人资格作为独立纳税的惟一标准.“独立核算”与否不再作为判定企业所得税纳税人的标准.

目前,跨区经营企业总分支机构有两种基本组织形式,一种是总公司、分公司型,他们属于同一法人；另一种是母公司、子公司型,他们分属不同的法人.这两类分支机构在税务处理上有两种不同的形式.一是“汇总纳税”,即总公司汇总所属分公司的应税所得,由总公司就全部所得计算纳税；二是“合并纳税”,即总分支机构内母公司、子公司所得合并,由母公司就合并所得纳税.实行法人所得税制后,因原“独立核算”的分支机构不具有法人资格,由总机构汇总纳税的企业数量将大量增加.

汇总缴纳的所得税,如何在总分机构所在地政府间合理分配,成为实行法人所得税制必须首先解决的问题.

为使区域税收与税源相匹配,和地方政府在实践中出台了一些个别解决方案.如长江三峡工程横跨湖北省和重庆市两地,为解决三峡电站建设和运营过程中两地间税收征管和收益分配,财政部和国家税务总局专门出台办法,对三峡电站在两地间的税收征管和收益划分作了具体规定.尽管如此,两地间的分歧并未结束.湖北省税务机关认为,目前这种分配方式采取个案处理的办法,缺乏制度性规范,且不符合税收属地管理原则.

由北京市和天津市共同出资建设的京津城际铁路,涉及跨区经营税收属地管理问题,为避免税收争议,也专门制定了税收分配方案,即京津城际铁路企业所得税地方分享部分,按照京津两地投资比例分配；营业税按城际铁路在两个区域的营业里程占比分配.

三种解决方案

对云南、新疆等省区提出的解决税收与税源背离问题的请求,国务院批示国家税务总局研究提出政策方案.国家税务总局就此提出,以“税收与税源一致性为原则”,设法使地方税收与税源相匹配.

目前,就建立企业所得税税收归属机制,国家税务总局计划统计司、等部门研究提出了三种可选方案.

第一方案,企业所得税收入全部作为收入.即改革现行企业所得税收入由与地方分享的体制,由政府专享.同时取消所得税收入基数返还的规定,实行规范的财政转移支付制度.

第二方案,先统算应税所得,再按照比例分配.即先由总机构汇总计算法人应税所得,由总机构所在地税务机关按照统一规定的因素法,确定总机构及各分支机构享有的分配比例,在总分支机构之间分配应税所得.

第三方案,先按照比例预缴,再实行汇算清缴.即先确定各分支机构的预缴比例,由各分支机构向其所在地税务机关申报预缴企业所得税,年终再由总机构进行汇算清缴,并对分支机构已经预缴的企业所得税予以抵免.

在这三种方案中,第一种方案因其可以彻底解决税收与税源背离问题,割断地方政府与企业所得税利益的联系,管理简便,被认为是最优方案.如北京大学中国经济研究中心教授平新乔是第一种方案的支持者.在他看来,很难找到使企业所得税税收与税源相一致的好办法,因此不妨将企业所得税全部划为税,同时提高地方政府增值税的分享比例.

有学者还告诉《财经》记者,国外许多国家就是将所得税定为税或联邦税,以利于企业的经营自由度和效率.

不过,反对者则认为,西方发达国家实行分税制,和地方政府各自有明确的税种和相应稳定的税收收入,同时有完备的转移支付制度.而中国目前的分税种改革,是由政府主导的自上而下的改革,利益取向也明显偏顾和省级政府.改革已引致了不同层级政府间利益分配的严重失衡,进一步向上集中税收收入,来自地方政府的阻力将越来越大.

故此,国家税务总局一位官员告诉《财经》记者,“当前缺少实行这一改革的动力和环境”,未将其作为优选.

至于第二种和第三种方案,实则是将由地方分享的企业所得税在分支机构所在地之间再次划分,提供一套技术性解决方案.因其过于复杂繁琐,执行起来也很困难.

此外,还有观点对税收与税源相匹配的必要性和可能性表示质疑.中国社科院财贸所一位专家认为,中西部等不发达地区是税收流出地,但同时也是接受转移支付较多的地区.比如新疆资源行业的企业所得税主要交给了政府,但新疆从中央获得转移支付收入要远超过转移出的税收收入.因此并不必要煞费苦心地设计此种方案.

目前,国家税务总局正就具体方案征求意见.“意见分歧比较大,但必须在年底前拿出解决方案.”一位参与讨论的专家表示,随着新企业所得税法实行期临近,解决税收与税源背离问题日显紧迫.