铁路检法回归

千呼万唤始出来,铁路司法回归地方终于有了时间表――无论是来自最高法院和最高检察院的信息,还是来自地方检法系统的反馈,2011年6月底前,铁路检法将全部完成移交.

在3月12日的全国上,最高检察院检察长披露已批准铁路运输检察院划归地方,“目前正在部署落实”.虽然最高法院未明确表态,但《财经》记者从部分省市高级法院获知,铁路法院的移交也已经确定.

在此之前,铁路已启动改制步伐.到2010年上半年,经过一年时间,合乎条件的铁路在编人员在统一考试后完成公务员备案登记,铁路的铁路职工身份转制为国家或地方公务员.目前,铁路局在业务上受铁道部局和当地厅双重领导,属副厅级单位.

面对改革,最高法院与最高检均低调应对.最高法院相关人士介绍,由于铁路检法此前面临巨大争议,虽然目前基本方案已定,但很多问题需要进一步细化和规范,如果成为社会舆论焦点,“争议之声再起,则恐影响改革步伐.”

最高检察院铁路运输检察厅原厅长陈振东此前接受《财经》记者采访时表示：“铁路司法系统存废的最大问题是其人、财、物不独立,并由此引发社会对其司法不公的广泛质疑.”（参见《财经》杂志2010年第7期“铁路司法手术中”）

此番铁路检法的回归路径,从业务上基本遵循了“整建制”保留的原则,而人、财、物均与铁路系统脱钩,回归地方.人员任用、工资福利与办公装备等的资金来源,一旦与铁路系统脱钩,则从根本上改变了之前的“父子关系”,也摆脱了所谓“儿子审老子”的局面.

至于铁路检法的法律地位,现行《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》均没有关于铁路法院、检察院的明确规定,改制之后,如何修法,则是迈出目前关键一步之后的问题.

业务路径

铁路检法的体制改革之所以延宕至今,皆因事涉多方：铁路管理部门、省级检法、省级财政、地方人事编制部门,此外,因为其保留下来的线性管理模式而涉及其原上级部门.

审判、检察的业务路径选择,基本遵循了“整建制”保留.以北京铁路运输中院为例,该院原下辖北京、天津和石家庄三个基层铁路运输法院.改革之后,石家庄铁路运输法院将在其原有管辖范围内,继续承接一审案件,上诉或者抗诉案件,仍依照原有的线性模式,归口北京铁路运输中院.即,北京市铁路运输中院是其上级业务指导和监督的法院之一.

一年前,北京法院系统内传出消息,北京铁路运输中院将与北京市第一、第二中级法院并列称为第三中院.

北京市检察院有关人士称,考虑到三家中级法院的建制与整体平衡,有可能从日前的的第一、第二中级法院划拔到新成立的第三中院,以扩充、丰富其相对单一的职能.改革后上述称谓是否落地,尚未明确.据《财经》记者了解,盖因据有关精神,可能仍需保留“铁路运输”的字样.

北京铁路运输中院的上级业务指导监督法院则为北京市高级法院.

在这种情况下,如果发生在石家庄的属于铁路法院管辖的经济纠纷案件,则由石家庄铁路运输法院一审,二审为北京市铁路运输中院管辖.一旦该案件需要提审或者由中院的上级法院再审,按照目前的体制改革方案,管辖权已经明确为属地管辖,即由北京市高级法院管辖.

河北省高级法院一位内部人士介绍,石家庄铁路运输法院的业务同时会受河北省高级法院的指导和监督,“不过,这种指导和监督也仅仅是形式上的.”

与铁路运输法院相比,铁路运输检察院在属地管理之后,还面临多头管理的现实问题.

仍以北京为例,北京铁路运输检察分院下辖北京、天津和石家庄三家基层铁路运输检察院.属地管理之后,上述三家铁路运输检察院将分别交给北京市、天津市和河北省检察院领导和管理.而同时,北京铁路运输检察分院对该三家铁路运输检察院也负有领导职责.

两种“领导”的区别在于,北京铁路运输检察分院侧重于检察业务方面的领导,而因为人财物的管理和分配都在地方,实际上,基层铁路运输检察院对属地上级检察院的领导管理将更为重视.

在广东,改革模式类似：广州铁路运输检察分院原属的广州、肇庆、长沙、衡阳、怀化铁路运输检察院中,广州、肇庆铁路运输检察院归广东省检察院领导,长沙、衡阳、怀化铁路运输检察院归入湖南省检察院领导.广东省检察院和广州铁路运输检察分院同时领导长沙、衡阳、怀化铁路运输检察院的检察业务工作.

天津市铁路运输检察院一位内部人士认为：“虽然目前的改革还有一些值得商榷的问题,但是从业务上讲,无论铁路运输检察院还是法院,其真正的转变是回归国家司法体系,所的案件虽然还可能要向原属铁路局汇报和交流,但已经彻底摆脱了企业管司法、企业办司法的局面,原属铁路局在实际上失去了对案件的决定权.可以说,对于我们这些老的铁路司法人员来讲,至少在观念上,把自己视为司法人员,而不再是铁路职工.”

其同时透露,改革前天津铁路检法管理区域南到山东的德州,西到河北的三河,东到河北的山海关.但改革之后,他们的管辖范围将缩至天津市辖区之内,“山东的给山东,河北的给河北.”

此外,在与铁道部和铁路局的关系上,根据2010年12月中旬,中编办、最高法院、最高检察院、铁道部等六部门联合下发的《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》,在改制之后,各地方铁路运输法院和检察院依然与他们保持业务上的指导关系.

据了解,这一指导关系盖因铁路运输的“特殊性”,将用三年完成过渡.

核心转变

距离上一次铁路检法的调整已过去24年.1987年4月15日,最高法院和最高检察院联合下发了《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》,明确提出：“铁路运输中级法院的审判工作改由所在省、自治区、直辖市高级人民法院监督；铁路运输检察分院的工作改由所在省、自治区、直辖市人民检察院领导.对铁路运输中级法院、铁路运输检察分院管辖、的一审案件的上诉、抗诉改由所在省、自治区、直辖市高级人民法院和人民检察院受理.”

1987年的调整也被视为铁路司法回归国家司法体系的表现之一.但因为没有真正实现人、财、物与铁路系统脱钩,从而导致所谓“回归”的形式意义大于实际意义.

此次铁路检法体制改革的核心正是落脚在人、财、物上.按照改革方案的精神,铁路检法工作人员的工资待遇,将由所在地的省级财政列支.由于各地经济发展水平不一,回归地方后不同地区的铁路检法人员收入也将相应浮动,此方案在各地一度反响不一.

以安徽蚌埠铁路运输法院为例,因为蚌埠属于经济欠发达地区,在工资待遇方面,地方要差于铁路系统,改制之后,铁路运输法院工作人员工资水平势必有所下降.因此,部分检法工作人员对改革动力不足,并出现年轻司法人员跳槽的现象.而同属上海铁路局的杭州、南京等经济发达地区,铁路司法机构对脱钩改革反响积极,根本原因在于归属地方后待遇会提升.

因为改革时间表在2011年6月,此前各省省级财政预算并未列入铁路司法人员支出,2011年下半年将作为过渡期.上述河北省高级法院人士表示,根据协调方案,铁路系统将这半年内列支上述人员的工资和其他开支.

在“物”方面亦存在不少难题.部分地方的铁路检法没有自己独立的办公地点,装备上亦相对落后于地方检法.据《财经》记者了解,铁路系统和地方财政的协调方案目前尚未落地,预期将是一个较为漫长的过程.

而在人员交接上,对目前各地改革的观察表明,主要路线与铁路的回归方式类似：先定编,然后进行考核或考试.不少地方比如石家庄铁路运输法院已定下具体的编制人数.

在全国铁路检察院改制中,关于考核还是考试,统一的政策是：2009年7月8日（含）在职在编的干部,其中,符合公务员法、检察官法、人民法规定条件的检察官、已授警衔的司法、检察辅助人员,军队转业干部,已通过司法考试或省级公的司法行政人员,担任副科级以上领导职务、副调研员以上非领导职务干部,将实行考核过渡.其他不属于上述范围的人员,则一律实行考试过渡.经考核、考试合格的,使用政法专项编制进行身份转换,享受公务员待遇.而此前尚未通过司法考试的一线司法人员,则必须通过司法考试,方可继续从事原检察工作.考试、考核不合格的或者是原离退休人员,均由铁路系统解决.

铁路运输法院的改制也将遵循类似模式.

改制之后,铁路检法的人员任免,目前比较普遍的路径选择是由省级人大常委会决定.如山西省,其铁路运输检察分院的检察长、副检察长、检委会委员、检察员的任免,均由山西省人大常委决定通过.其中一个变化是,改制前由铁路系统建议或者提名,改制后则由省级检法机关提名或建议.

在现行司法体制下,铁路检法机构中,党委领导的归口转换,是铁路检法脱离铁路系统的一个重要的参照标志.与业务的领导或指导不同,党委的归口,在此次改制中比较统一：铁路检法的党委工作均由原所属的铁路局党委,归至地方党委领导.

至此,铁路检法的回归路径已明.除了从形式上还要在业务方面接受铁道部或者铁路局的指导,党委工作、人事关系、工资待遇等均已回归地方.而在司法业务上,也完成向国家司法体系的回归.