省级审计计划管理

审计计划是一项管理性很强的工作,审计客体的广泛性与审计资源的有限性是伴随着各级审计机关发展过程中的一个永久性矛盾,如何优化有限的审计资源,使其发挥出最大的效益；如何调度有限的资源,化解政府迫切需要解决的问题；如何安排有限的资源,诠释众说纷纭的疑惑.解决这类矛盾的有效措施,莫过于加强审计计划管理.尤其是对于省级审计机关来说计划管理不但重要,而且由于其所处的特定的层面,具有内在的特殊性.

一、省级审计计划管理的范畴

省级审计计划管理包括长期计划、短期计划,总体计划、部门计划,基础工作计划、项目实施计划,行业审计计划、项目实施方案等等.本文试图对其进行科学的分类,但经过多方努力,均未找到既能做到涵义明确,又不相互包容的分类原则.但为了说明问题,在此试作如下分类：

(一)审计业务计划管理

1. 按时间划分

(1)审计战略目标管理.这是审计机关对未来审计工作发展的总体构想,它包括审计战略目标和实现这些目标所必须采取的行为过程和行动总方案.审计战略作为一种长期工作目标,首先应该具有连贯性,特别是涉及到人法技等审计基础工程项目,不是短时间内所能完成的工作,往往需要几个战略周期,乃至于几代人的努力才能实现的宏伟目标.其次,审计战略要有利于审计长期工作计划和短期工作计划的实现.再其次,审计战略应具有适当弹性,审计战略目标是长期的,但并不都是永恒不变的,当客观的审计环境发生了显著的变化,审计战略目标必须做出调整.

(2)中、长期审计计划管理.中、长期审计计划介于审计战略与年度审计计划之间的一种计划,从时间的概念来说,中、长期审计计划的管理时限最少要超过一年,一般三年或五年,中、长期审计计划是粗线条的计划,是审计机关用粗线条勾画未来发展轮廓的设想.在计划中应明确审计工作要实现的目标以及为实现规划目标要采取的策略、执行策略及其需要遵守的程序规则等都应在计划中明确予以规定.

(3)年度审计计划管理.年度审计计划是各级审计机关都要编制的计划,是指导审计机关年度工作的蓝图.每年省级审计机关都要根据全国审计工作会议确定的全国审计工作计划要求,结合全省经济工作、审计工作发展的状况,综合省市县审计资源配置的情况确定全省年度审计计划,并据以安排、检查全省各级审计机关的工作.

2. 按组织方式划分

(1)行业审计计划管理.这是省级审计机关通过全国的行业审计计划或全省的行业审计计划统一时间、统一标准、范围和审计时限安排、检查地方审计机关工作的办法.

(2)政府临时交办任务的审计计划管理.政府临时交办的审计任务一般都是政治敏感性比较强,群众反映比较强烈的事情,地方审计机关一旦接到这类任务一般都要组织精干的力量,编制周全缜密的审计计划,以尽量避免和减少在审计实施阶段出现纰漏.

(3)部门审计计划管理.省级审计机关各职能部门每个年度都要制定部门年度工作计划,以规划各部门年度审计工作.其中有些计划属于行业审计计划,需要组织全省的力量才能完成的,应该按行业审计计划来管理；有些计划是规划各职能部门业务工作的,审计机关每年根据批准的各部门计划来检查督促各部门的工作进度和完成情况.

(4)综合审计计划管理.它是由审计机关办公室或综合部门制定的指导审计机关全部工作的计划,包含审计机关方方面面的工作,每年审计机关要组织办公室、人事处、机关党委、纪检监察等部门对综合审计计划的完成情况进行督促检查.

3. 按工作对象划分

(1)审计项目计划管理.主要指在遇到需要动用较多审计资源的大型审计项目或行业审计项目时,为了统一协调工作进度,确保审计工作的质量,而对审计的对象、范围、时限和重点检查方向等内容,事前做出的筹划.

(2)审计项目实施方案管理.审计项目实施方案是审计计划工作在具体审计工作中的体现.为了降低审计风险,保证审计工作质量,提高审计工作效率,除了规模非常小的审计项目外,都应编制审计项目实施方案,使参加审计的每一位同志都清楚地了解到该项目的审计目标、工作时间、检查时限、重点资金、重点方位,同时对审计客体的资金分布、单位规模等情况都有一个清楚的认识,以便于最小的投入获得最佳的审计效果.

(3)审计小组工作计划管理.这是审计工作中规模最小的计划.审计小组负责人为了按时完成任务,对全组同志的工作要进行细化、分工、明确任务和时间.但一般不形成正式文件,大多是由审计小组长口头进行部署.

(二)审计机关基础建设计划管理

1. 审计人力资源计划管理.省级审计机关人力资源计划管理主要是负责审计机关和所属事业单位进、出、管、配、培五个方面的计划.按我国现行的人事管理体制,省级审计机关的人力资源进、出计划只局限于有限的范围内,比如审计机关录用干部的时候,门槛是由人事部门规定的大专以上学历(含五大毕业生),学历低一些的学生为改变身份,在报考应试的时候,是竭尽全力去博,应试成绩往往优于高学历、高水平的学生,但进入审计岗位以后,又很难胜任专业性很强的工作,而有能力、功底厚的学生往往因为入门考试的成绩不突出,而被拒之门外.由于审计干部的入口受限,出口除了自然减员以外,自主流出的人数微乎其微.事实上省级审计机关有自主权的人力资源计划管理,主要体现在审计人力的管理、配置和培训三个方面.

2. 审计法制计划管理.按照我国的法律规定,省级人民代表大会具有制定地方性法律的权限,省级人民政府具有制定地方性行政法规的权限,省级审计机关作为政府的一个组成部门具有制定部门行政规章和代政府起草行政法规的权限.这无疑增加了省级审计机关法制建设工作的任务,从目前行政体制来看,省级审计机关法制计划管理主要有四个方面.一是计划起草地方性的审计法规或规章,二是制定全省审计法制检查计划,三是制定本级审计案件复核计划,四是制定法制教育培训计划.

3. 审计技术计划管理.随着会计电算化的普及应用,纸质的审计载体已经逐渐被淡出,传统的纸质账薄和审计工具：纸、笔、算盘已经没有多少生命力了,未来的审计必将是计算机审计的天下,这已经是不争的事实.电子信息的采集、分析和利用,数据库的转换,审计软件的开发,计算机应用技术的培训等都必须制定出由浅入深、循序渐近的开发培训计划,以保证审计机关跟上信息时代,计算机应用技术飞速发展的步伐.

(三)审计工作后勤保障计划管理

后勤保障计划主要是为审计工作提供保障和支持的,如财务计划管理、审计档案开发利用计划管理、备品供应计划管理、审计机关生活怎么写作计划管理等等,这些工作虽然与审计工作指标没有直接联系,但却与审计人员的生活息息相关,与审计人员的切身利益息息相关,这些工作做得不好,或长期得不到重视,则会挫伤第一线审计人员的积极性.

二、省级审计计划管理的运行

(一)省级审计计划的编制

省级审计计划包括项目审计计划、部门审计计划和综合审计计划等多种计划,从编制的层级和复杂程度来看,综合审计计划编制要相对复杂一些,其它计划由于层级低一些,编制程序也可适当减化一些,为了较好地说明问题,下面以综合审计计划为例进行阐述.

1. 应充分了解审计署和同级人民政府、党委的工作意向和战略意图.从理论上讲,根据宪法的规定,我国省级审计机关要接受国家审计署和同级人民政府双重领导,在业务上以审计署为主.但在实际工作中,由于地方审计机关的人事权和预算资金分配权限隶属于同级人民政府,同级政府对审计机关的领导力度要远远大于上级审计机关.因此省级审计机关在编制年度或长期工作计划的时候一定要充分领会审计署和省委省政府的总体工作方针和审计工作的总体部署,然后才能考虑全省审计工作计划的框架.

2. 充分了解下级政府和审计机关的未来的工作任务和承载工作能力情况.市县两级审计机关每年除了预算执行审计、任期经济责任审计工作外,各市、县政府每年都可能给审计机关下达一些地方性或临时性的工作,市县审计机关必须配置相当的力量,才能有效地完成这些工作.省级审计机关在拟定全省审计工作计划的时候需要充分考虑地方政府和下级审计机关常规、必备工作需要,然后还要综合考虑两级审计干部的专业结构和计算机审计技术水平和能力,上述各种因素考虑的越充分,制定出的审计工作计划才越有可行性.

3. 审核审计机关各职能部门申报的部门工作计划草案.各部门工作计划草案是制定全局性工作计划的基础,是在充分考虑到各部门的工作目标和可供调配的专业力量的基础上形成的部门工作计划,是办公室或部门制定综合性审计工作计划的基础素材.但又绝对不能把部门审计计划累加成综合审计计划,因为部门的工作计划不能完全站在全局的高度审时度势,综合考虑全省审计工作的轻重缓急,所以部门的审计计划草案难免存在过度地强调某些因素,而忽略更重要的审计信息,或者存在对微观的看的多些,而忽略了宏观的具有远景规划的东西.

4. 综合分析审计数据库的信息,确定初步审计目标.完整的审计数据库的信息内容应该是很丰富的,但在制定综合审计计划时,需要重点参照的信息：一是审计对象及内部控制情况信息,二是近期未审计对象的信息,三是行业性违纪违规行为的信息,四是整改情况信息,五是群众信息.按着常规的作法,通过这些信息筛选出近期内未审过的或虽然审过,但整改效果不好,乃至于行业性违纪违规行为迟迟得不到纠正的行业或单位为初步审计对象.然后比较综合分析的结果与各职能部门申报的审计计划草案有哪些差距,并提出适当调整的意见.

5. 由办公室或综合部门汇总、梳理所掌握的各种信息,提出拟制综合审计计划的意向草案,提请审计机关主要领导研究确定审计机关综合审计计划的总体工作目标.

6. 由办公室或综合部门按照厅领导确定的总体工作目标,综合各方面信息,按照全面审计、突出重点的原则拟定年度综合审计计划或中长期综合审计工作计划草案.

7. 向下级审计机关和各职能机构下发综合审计计划草案,征求修改意见.但多数情况是通过召开全省审计工作会议形式来达到这一目的的.综合各方面的意见进行修改完善后,审计计划即可下发执行了.

(二)省级审计计划的执行.审计目标的实现是通过执行计划来完成的,是审计计划的实施过程.如果说编制审计计划是计划管理的起点,那么说执行审计计划,圆满的完成审计计划才是计划管理的最终目标.审计计划能否执行,关键是要抓落实.落实审计计划一般应抓住三个环节：一是计划执行初期要注意检查计划执行单位是否部署了足够的力量去做；二是在计划执行中期应该注意检查计划完成的进度和工作质量,对工作进度迟缓和工作质量差的应及时提出督促改进意见；三是在计划执行终结阶段应检查计划完成结果.既可以采取对重点单位、重点环节进行抽查复核的方法,也可以采用同类对比的方法,把同类单位或部门的情况进行对比,特别是在检查中发现的共性、普遍的大家都应该查出的问题,如果有个别单位没有发现这类问题,则应该进一步考查是审计客体确实存在特殊性,还是具体审计人员的工作出了问题.还应根据审计计划的完成情况进行评比和表彰,以鼓励先进,鞭策落后.

(三)及时调整审计计划中的缺失,以促进审计工作和谐发展.不论审计计划在制定过程中下了多大的功夫,做出多少次调查研究,它毕竟属于计划制定者的主观行为,在实际执行过程中难免出现与客观实际不相适应,或与部分单位、部门对接不上的情况.这就要求各级审计机关在发现问题后及时报告,上级审计机关更要深入实际,调查研究,发现问题及时查明根源,如果是计划的问题,要及时向领导汇报,并尽快地修改审计计划,使审计计划贴近实际、符合实际,便于操作和执行,以促进各级审计机关的工作健康和谐地发展.

三、、编制省级审计计划应注意的问题

(一)应确定恰当的审计工作目标.审计工作目标是审计机关期望通过全体职工的努力工作力求达到在一个阶段的预期结果,是审计机关进行管理的重要手段,是审计机关管理层和全体职工进行管理和审计实践的行动指南,是制定审计工作计划的基础.它既要代表审计机关先进的审计技术水平,又要切实可行、相对合理.也就是说审计机关确定的总体工作目标是能够实现的,但要通过审计机关全体职工做出一定的努力才能达到.恰当的审计目标能激发职工积极向上的工作热情,推动审计事业不断向前发展.

(二)应足够地关注审计机关所处的环境.审计工作是国家行政管理的一项措施,属于上层建筑范畴.审计机关的存在与发展决定于经济基础,同时还要受到政治气候和周围环境的制约,如随着改革的进一步深化,在县域经济里,国有企业基本上不存在了,县区审计机关再谈企业审计的问题,岂不成脱离实际的空谈吗?再比如由于各地审计工作发展的不平衡,审计工作在地方党政领导心中的位置也不一样,按着相同的目标、相同的标准要求基层审计机关执行同一的审计计划,难免造成有的吃不了,有的吃不饱,如有些经济形势比较好的县区,每年的办公经费有可靠的保证,相反对于一部分经济困难的县区,个人的工薪尚做不到足额发放,每年的公用经费更无法保证审计业务工作的需要.在制定审计计划的时候如不充分考虑到这些因素,多好的审计计划也是无法实现的.

(作者单位：吉林省审计学会)