高职院校升本议题的“政策博弈”

[摘 要]文章通过高职院校升本进入“聚焦”状态的分析,提出了高职院校升本政策存在议题属性的多重性,高职院校升本应展开政策博弈,文章对高职院校升本政策议题存在的多重博弈关系进行了阐述,其中也发现了高职院校升本政策议题设置的本质和问题.

[关 键 词]高职院校升本政策议题政策博弈

[作者简介]孙云志（1975-）,男,江苏泗阳人,南京交通职业技术学院高职所,副研究员,硕士,研究方向为教育管理.（江苏南京211188）

[基金项目]本文系中国职业技术教育学会2012―2013年度科研规划立项项目“江苏省高职教育质量建设现状调查与对策研究”（项目编号：256222）、2012年度江苏省教育厅哲学社会科学基金项目“多元主体视野下高职院校教育质量建设路径研究”（项目编号：2012SJD880025）的阶段性研究成果.

[中图分类号]G717[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2013）32-0005-04

一、高职院校升本进入“聚焦”状态

自1999年国务院颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》以来,高职院校升本议题开始进入高职研究者的视野,并成为许多地方政府和高职院校规划发展目标.为了给高职院校的升本“冲动”降温,教育部分别在2006年、2010年与2011年发布了《关于编报2006年普通高等教育分学校分专业招生计划的通知》、《教育部财政部关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》（教高[2010]8号）、《教育部关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》（教发[2011]9号）等相关政策法规,在2006年的政策中对升本的学校与名额提出了限制,在2010年的政策中则明确提出2020年以前示范骨干高职院校不可以升格为本科院校,而在2011年的政策中进一步强调了高职不能升格为本科.可这些政策的出台并不能够破灭许多地方政府和高职院校升本“情结”,在许多地方政府的“十二五”规划中都描绘了高职院校升本的发展“蓝图”,许多专家学者以及高职院校领导也在不同的场合表达了高职院校升本的发展诉求,尤其是2013年4月23日的高职院校“后示范”发展研讨会把这个议题推到了风口浪尖.这充分表明,在构建现代职业教育体系过程中,支持高职院校升本的呼声越来越高,我国高职院校升本进程开始走向有步骤推动阶段,这一现象引起了高职界的强烈反响.

焦点一：许多高职研究者和高职院校领导均认为,为适应当前产业结构调整与转型升级的需求,向更高层次延伸我国高职教育是大势所趋,而国家近期采取的应用型本科院校和高职院校联合培养专业人才的鼓励政策则让许多高职院校升本支持者看到了曙光.

焦点二：我国在较短的时间里完成了高职教育终结层次是否定位在专科层次的争论,直接向高职院校如何升本的政策议题过渡,这种快节奏只会导致高职教育的不可持续发展,最终葬送高职教育来之不易的大好发展形势.

焦点三：有研究者认为,在构建现代职业教育体系过程中,参与构建研讨的范围过窄,和高等职业教育发展相关方如企业、行业、学生家长、广大高职院校师生并未充分参与其中,这就使得其权威性与代表性大打折扣.因此,有构建现代职业教育体系过程论证不足的质疑.

从政策议题设置的角度来看,鉴于我国目前尚未解决高职院校毕业生这个“白富美”与心仪的本科院校那个“高富帅”相配套的难题,真正打通高职学生深造通道成为相关人士讨论的焦点,并有不同版本的高职院校升本方案被提出,因此,可以说高职院校升本问题就是中国的政策议题之一.笔者认为,在当前社会经济转型与产业升级的关键时期,我国政府基于产业结构调、社会职业发展以及终身教育等方面的多重考虑,对构建现代职业教育体系中关于高职院校升本政策建设进行探索,是个明智的政策选择,但其政策议题设置模式却有待商榷.

二、高职院校升本政策：议题属性的多重性

即便限制高职院校升本的政策有所松动,但高职院校升本的质量问题、去职化风险、层次结构问题等方面的争论却从未停止,在这些争论的背后还蕴含着对地方本科院校、高职院校、高职学生的面子以及区域经济的发展对高层次人才需求等相关因素的考虑.因此,高职院校升本议题牵涉的问题太多,其不单单是层次问题,还涉及社会、政治及经济等诸多因素.笔者认为,高职院校升本政策具有议题性质的多重性.鉴于高职院校升本牵涉多方利益,在微观角度上,它可影响中国高职教育发展趋势,其对应的是我国的高等教育政策；在中观角度上,它将对我国高层次技术技能型人才培养产生影响,从而对我国社会经济转型与产业升级的顺利进行产生举足轻重的作用,其对应的是我国经济政策；在宏观角度上,它事关我国民众的核心利益,其对应的是我国公共政策.由此可以看出,高职院校升本的政策涵盖我国政策的诸多层面.

1.从微观上看,高职院校升本牵涉我国的高等教育政策.我国高等教育政策主体部分不仅包含在相关经济政策中,同时还包含在公共政策中.可以说,高等教育在我国国民经济中的重要地位决定其地位的特殊性与政府支持的密切相关性,它是高等教育政策作用的直接对象.高职院校升本政策将会革新我国高等教育现有的存在形态,进而满足国家发展对高层次技术技能型人才的需求.不少研究者提出,高职院校升本政策的推行与否事关我国高职教育的可持续健康发展,涉及我国高职教育在国际高职领域中的竞争地位,同时还影响我国高等职业教育技术领域研究和高职院校内涵式发展.因此,高职院校升本政策制定的目的在于以高职院校升本的实施来发挥高等职业教育对我国产业转型升级的催化剂作用,通过架起职教生上学的立交桥,从本质上影响高等职业教育,以改变整个职业教育的运行模式.

2.从中观上看,高职院校升本牵动着我国的经济政策.高职院校升本是在知识经济与信息化大行其道的背景下推出的,而知识经济与信息化所带来的是高职人才层次需求上移的趋势.我国在一段时间内对高职院校升本采取政策不支持的态度,导致高职院校升本路途充满荆棘,而缺乏高层次技术技能型人才使得我国行业企业在国际经济竞争中处于不利的位置.当前,从国内的产业升级与国际经济竞争角度来看,对高等职业教育相关政策进行扶持,同样体现发展经济政策的宗旨.毕竟经济政策是我国政府在特定时期为解决特定社会经济问题,实现公共目标,经过政治过程而产生的策略.这就意味着,我国高职院校升本政策是从中国高等教育健康发展战略出发的,它终究是为维护我国经济利益怎么写作的.综上所述,高职院校升本属于经济政策范畴也就不难理解了.3.从宏观上看,高职院校升本牵连我国的公共政策.在宏观视角下,我国高职院校升本牵涉的不再仅仅是层次与类型问题,它也给我国发展带来了不可预知的大量社会与政治问题,而要解决这些问题则必须由我国政府这个政策主体出场,这是因为公共政策的要义就在于寻求公共问题的解决.由于高职院校升本所引发的问题与公众利益关联度不断提升,因此,政府理所当然须运用权力来达到民众利益最优化.从高职院校升本所引发的强烈反响可推断出,高职院校升本已不再仅局限于高等教育政策与经济政策范围,同时它还具有公共政策的基本属性.

三、高职院校升本：政策博弈及其策略展开

我国高职院校升本涉及各方利益,其设置和通过是在竞争政策环境下经过诸多利益相关者的博弈而产生的.由于该政策制定过程涉及众多利益相关者,于是这些利益相关者自然成为该政策的参与者,并尝试用其策略来影响该政策制定、决策的过程,因此可把这个过程界定为政策博弈过程.

1.对抗博弈：高职院校升本根本态度上的分歧.在我国高职院校升本的议题上,目前相关研究者主要持两种对立的态度,这种观点间的博弈将对我国高职院校升本政策的出台发挥比较重要的作用.本文把对抗博弈两方姑且称为升本政策支持者与反升本政策支持者.纵观最近几年的相关文献,不难看出,升本政策支持者主要包括潘懋元、王明伦、马树超、姜大源等相关学者；而反升本政策支持者则认为高职院校升本负面效应不可忽视,高职院校升本政策出台应慎之又慎,持此观点的学者主要有王继平、林宇、李曙明等.必须要说明指出的是,支持高职院校升本的学者除了少数来自于高职界以外,占主体部分是来自于高职教育最前线的高职院校管理者与高职院校教师,而对高职院校升本持谨慎态度的学者大多来自于普通本科院校以及相关研究机构,他们从教育结构和高职教育健康发展视角,认为应谨慎对待高职院校升本政策的制定.

升本政策支持者指出,我国高职院校升本不仅将有助于构建完整的现代职业教育体系,而且还可以促进经济社会转型与产业升级.反升本政策支持者则提出,无视高职院校升本潜在风险只会使结果与美好的初衷背道而驰.但需注意的是,不管是升本政策支持者还是反升本政策支持者,他们只是所站利益立场不同而已,我们不能忽视高职院校升本政策的最大利益相关者,即行业、企业与高职学生及其家长.可现实恰恰相反,这些最大利益相关者的利益需求并未得到应有的重视,更谈不上对高职院校升本政策制定产生影响.基于此现状,笔者在本文中把最大利益相关者排除在利益博弈主体之外.由此可以认定,高职教育研究者与实践者将在很大程度上左右着我国高职院校升本进程,进一步说,我国高职院校升本政策议题由他们来主导,并在参与过程中形成对抗博弈的格局.正是由于他们所持立场对立,导致其在高职院校升本政策主张上态度迥异.

2.策略展开：影响高职院校升本政策的博弈方式.第一,升本政策支持者博弈策略主要通过发表言论与建言上书两种方式.发表言论是指升本政策支持者通过文章、访谈等方式使其观点为民众所知,并得到利益相关者的关注形成舆论合力,使相关政策决策者在政策制定过程把这些因素列入其中.而建言上书则是指升本政策支持者借助适当的场所以书面或口头等为方式来向相关政策决策者提出其看法,一般来说,采取这种方式多为高职院校的管理者.具体而言,我国高职院校升本能被提上政策议题,可以说是与诸多高职研究者和实践者到处呼吁不无关系.如2012年在国家教育行政学院举办的全国高等职业院校校长专题研讨班上,教育部副部长鲁昕就如何建立现代职业教育体系向参加研讨班高职院校领导征求意见,其中不少高职院校领导对高职院校升本从书面和口头上都提出了自己的看法.他们认为,目前从主客观条件来看,我国高职院校升本都应提上议事日程,教育部可加快高职院校升本前期政策调研.高职教育界的其他研究者也在不同公开场合阐明他们的观点,指出我国高职院校升本政策制定进程应尽快启动.同时,升本政策支持者还借助于媒体,阐明延缓高职院校升本会阻碍我国教育结构的战略性调整与职业教育制度建设,如果我国高职院校升本踌躇不前,不但影响我国现代职教体系建设进程,而且会不断加大人们对职业教育的歧视和偏见,破灭高职学生升学的希望,最终使高职院校葬送大好的新的发展契机.

而在内容方面,升本政策支持者从我国教育结构、制度建设与经济全球化等视角提出了相关政策建议,指出我国政府不可因升本政策的风险就将其置于一边,放缓现代职业教育体系建设进程.一方面,不少研究者通过相关数据统计来证明高职升本能够给高职学生与高职院校带来很大的发展空间；另一方面,他们还以坚守专科层次高职教育作为例证,来阐明高职不升本的负面效应.如有些研究者提出,随着3D技术以及机器人产业的不断发展,高职院校流水线式人才培养方式使我国许多企业不能够招聘到高素质高技能的人才,这必然会使我国向国际产业链高端升级更加步履维艰.目前,升本政策支持者的主要观点体现在以下几个方面,其一是我国高职院校不升本存在诸多弊端；其二是这些弊端的产生与我国早期高职院校升本政策不作为密切相关；其三是我国过去制定的禁止高职院校升本政策存在战略上的失策；其四是对高职院校升本禁令解除的时机已经非常成熟.

第二,反升本政策支持者更多使用外压模式博弈策略.反升本政策支持者经常通过舆论与民意等方式来营造有利于他们观点的氛围,从而达到使决策者不把升本政策提上议题,让这个新生事物胎死腹中的目的.在升本政策论辩过程中,反升本政策支持者主要提出社会安全和高职教育健康发展两种重要观点,总而言之,即升本政策的实施会带来潜在的风险与危机,这点相关决策者须有清醒的认识,不要盲目把该政策提上议事日程,政府可通过其他方式来解决目前我国对大批高素质高技能人才的需求.但鉴于升本政策支持者在此议题上发声越来越大,反升本政策支持者为了坚守自己的观点,于是采取外压模式博弈策略来消除升本政策支持者观点的影响,并通过媒介广泛渲染高职院校升本的负面效应来吸引起民众的眼球与支持,以期在升本政策博弈中提升其话语权.检测设他们获得有利的舆论氛围,决策者就可能会因舆论压力而把高职升本政策提上议事日程一事放缓.因此,在21世纪初期一段时间里,外压模式成功挤压了对我国高职升本政策制定的发展空间.可以说,我国政府在制定高职升本政策方面采取了保守态度,而这种谨慎保守的政策态度与反升本政策支持者所营造的舆论不无关系.但随着我国社会经济转型与产业升级,我国对大批高素质高技能人才需求越来越迫切,目前高职院校流水线上培养的学生已越来越不能适应社会需求.因此,影响中国高职升本政策的环境也在发生微妙变化,这为高职院校升本政策议事日程带来了难得的机遇,近期有关高职院校升本的讨论就是明显的例证.这充分表明,升本政策支持者的观点越来越有市场.在这场连续的议题博弈过程中,有关高职院校升本化政策的几经反复,就是两派动态博弈的战果.3.二次博弈：升本政策支持者在升本属性上的较量.在高职院校升本政策的议题上,这两种对立的观点实质上是种政策博弈行为,其博弈焦点在于高职院校能否在层次上更进一步.在博弈背后,升本政策议题的设置仍在进行中,即二次博弈正在进行.与一次博弈不同的是,这次博弈是在升本政策支持者中进行的,博弈的主题已从是否升本转变成怎么样进行升本了.另外,此次博弈中的局中人更多,这主要是因为目前我国高职院校升本的路径中,存在高职院校全部升本、高职院校部分升本、高职院校与应用本科合并等参考项.高职院校升本政策议题在20世纪末就被提出,但后因诸多原因被搁置.当我国政府没有将高职院校升本政策提上议事日程时,支持升本者可以说是目标一致的博弈共同体,他们都希望尽早把高职院校升本政策提上议事日程.可当升本政策议题设置细化时,其合作关系被相互竞争关系所替代.这主要是因为高职院校升本政策实施策略仍最终由政府拍板钉钉,于是其开始评估与报告各自升本方案的巨大社会经济效益和最低安全风险,以此来左右决策者的判断,进而进一步展开升本路径的博弈.因此,社会经济效益与安全评价不仅是评判高职院校升本政策的重要标准,同时也是产生歧义的导火索.基于此,支持升本的各方应充分利用其对高职院校升本研究信息的掌握和对对手情况的研判,实施对相关决策者的决策影响.当前,多次重复博弈后的局面是支持高职院校升本的研究者在博弈过程中优势地位逐渐显露.

从上述论断中不难看出,在高职院校升本政策议题设置中,博弈各方根据现实状况,通过采用应对复杂利益的能力来获取竞争优势的策略,并在理性行为选择过程中,试图实现其利益诉求的最优化.最终在博弈情境下,升本政策支持者在政策议题设置过程中逐渐取得了有利于其自身的利益诉求.

四、高职院校升本政策议题：多重博弈关系

高职院校升本政策制定过程,就其本质而言是诸多高职教育研究者试图同时对相关政策制定者直接施加影响的行为,并通过多方博弈行为来显现,而当高职教育研究者多种利益需求与政府升本政策供给实现统一时,才可称为升本政策均衡.因此,高职院校升本政策出台的过程,其实就是相关利益者博弈的过程.在此博弈过程中,我们姑且把它区分为三种博弈关系,其中这些政策影响者之间是竞争与合作并存,最终将会使高职院校升本政策设置成型.

1.来自高职院校升本支持者与来自研究机构升本支持者：高职院校升本政策支持者间的博弈.在高职院校升本政策设置中,可把高职院校升本支持者分为两种角色,一种是直接来自高职院校的升本支持者,这些研究者希望以高职院校升本来促进高职院校更加健康可持续发展,以及推进现代职业教育体系建设；而另一种则是来自研究机构的高职院校升本支持者,他们对职业教育层次开展了政策方面的研究,其研究特点主要体现在,社会调查与经济分析是他们研究我国高职院校升本政策的主要方式.鉴于两者出发点迥异,来自高职院校升本支持者的体系说和来自研究机构升本支持者的社会需求经济发展说,既存在利益与目标的一致性,又存在两者观点与意见的差异性.他们都试图用其自身的策略吸引相关决策者的视野,由此可以判定,两者关系是博弈与较量交织的过程.

2.升本政策支持者与高等教育健康发展支持者：高职院校升本政策的支持者与谨慎支持者间的博弈.当前,高职院校层次研究还局限于高等教育领域,因此,升本政策支持者与高等教育健康发展支持者间也存在某种博弈关系.这主要是因为高职院校升本政策研究与高等教育健康发展政策研究在根本目标上都是全力推动高等教育发展,但鉴于研究领域和利益诉求的差异,导致其间博弈格局很容易形成.当前,有部分升本政策支持者对快速发展高职本科院校持谨慎态度.他们虽然在公开场合表达了对高职院校升本政策的支持,但是他们同时也对快速发展本科高职院校表达了一定程度的担忧,并且提出我国目前尚未发展到需要大批本科高职院校的阶段.由此可以看出,高职院校升本政策的支持者与谨慎支持者之间差异较大,但这些升本政策谨慎支持者并不否认高职升本的态度,在某种程度上又可把他们划归升本政策支持者,而谨慎支持者的态度也必然会对相关政策决定者态度起到潜移默化的影响.

3.反升本政策支持者与升本政策支持者：高职院校升本政策支持者与反对者间的博弈.在高职院校升本政策的政策议题中,有些高职教育研究者对升本政策持反对态度,并不是基于教育结构的层面,而是基于更广义的社会层面.另外,升本政策支持者则希望其研究成果能打通高职院校学生升学和就业渠道,能开展“专本硕”层次教育.他们对高职院校升本政策有着不同的认知和理解,可以说代表着不同利益体的观点,因此其判断标准与使用方法都有很大差异,而价值观差异则是造成其分歧的根源.此外,基于态度的差异,造成他们坚定捍卫各自的政策立场.进一步而言,高职院校升本政策议题的设置已横跨教育、社会、经济、政治等众多领域,而在这些领域中都存在反升本政策支持者与升本政策支持者间的对抗性博弈,他们都自封为公共利益的代言人,并希望高职院校升本政策发展进程与其观点保持一致.

综上所述,我国高职院校升本政策议题及其设置,焦点不在于观点被相关决策者接纳的程度,而在于要不断提升我国高职院校升本政策提出的可行性,从而最终在高职院校、政府、行业与企业间达到平衡.基于此,相关政策决策者应让社会网络中各高职研究者畅所欲言,表达其在政策议题上的观点,即以高职研究者为主体,以政府为主导,以为行业、企业培养高素质高技能人才为目标,从多个层面进行整体设计,最终形成良性互动,进而形成合力.

五、高职院校升本政策议题设置：本质和问题

1.高职院校升本政策议题设置的本质：一个利益平衡的动态过程.高职院校升本政策的过程,其核心不仅在于相关政府部门利用权力机制对现代高等职业教育发展进行规制,而且也是相关利益体利益再分配.因此,可将其过程归纳为利益螺旋式上升动态平衡过程.据上所述,在高职院校升本政策中,由于多元利益主体与多重利益分配环节的并存,造成了该政策实践和利益差别、利益冲突等因素如影相随.鉴于高职院校升本政策议题存在多元博弈主体,并且每个博弈主体都希望在高职院校升本政策议题设置中获益最大化的事实,这就迫切需要没有直接介入博弈过程的政府在平衡与稳定这些博弈关系时发挥定海神针的作用.由此可以看出,高职院校升本政策议题设置成功与否,关键在于政府能否处理好利益体间的利益差异.因此,政府应在保障整体利益的基础上,统筹考虑相关利益主体的利益诉求,从而保证多元利益体间利益平衡格局得以形成.从上述内容可以判断,高职院校升本政策议题设置的博弈过程,与其说是竞争与对立的利益展开过程,还不如说是合作与双赢的利益平衡过程.2.高职院校升本政策议题设置的模式：高职教育研究者和政府的合作博弈.从此次高职院校升本政策议题提出过程来看,该议题呈现两大特点：其一是来自高职院校和相关研究机构的研究者掌握了高职院校升本政策议题的话语主导权,行业、企业、学生、家长尚未参与其中,甚至可以说,有些利益相关者对此议题相当陌生.其二是部分来自政府机构研究者的推波助澜.部分反升本政策支持者指出,当前许多民众对高职院校升本政策议题的提出缺乏背景了解,因此,他们不可能对高职院校升本政策议题提出中肯意见.再加上参与此议题的研究者大多来自高职院校的升本政策支持者,由此在这个议题设置上反对的声音还较弱.在某种程度上,许多民众和此议题设置还未发生交集,他们虽不是此政策议题的积极参与者,可他们却是高职院校升本政策制定后的受影响最大的政策客体.就目前现状而言,高职院校升本政策支持者是此议题设置的核心力量,而直接利益相关者的公众却有被排除在外之嫌.在高职院校升本政策议题提出过程中,有些高职教育研究者的主张并非反映民众利益的诉求.如果这些研究者的言论渐成气候并影响高职院校升本政策议题走向,那么高职院校升本政策的制定将与直接利益相关者的诉求相悖.在此政策决策模式下,高职教育研究者与相关政府机构掌握着此政策议题设置的主导权,纵观每个环节中难见公众身影,因此,高职教育研究者与相关政府机构就可能成为追求集团利益而漠视公众利益的群体.从理想状态看,高职教育研究者提出高职院校升本政策议题,相关政府部门负责决策,高职教育研究者与相关政府机构的合作应充分调动直接利益相关的公众热情,毕竟相关民众也应参与此政策议题设置过程的博弈.

3.高职院校升本政策议题设置模式和决策体制的问题：封闭性.高职院校升本能否进入政策议题设置环节,关键取决于其是否具备三个要素.第一是高职院校升本政策议题能否成为民众讨论的焦点问题；第二是许多民众要求把高职院校升本政策议题设置付诸于实践；第三是高职院校升本政策议题必须得到政府相关教育主管部门重视.高职院校升本政策议题虽是争论十年有余,升本支持者与反升本政策支持者都没有妥协.鉴于高职院校升本政策议题的敏感性,我国政府相关部门对其态度不明朗,再加上该问题此议题争议性还比较大,这使得民众对政府在此议题把好关充满期待.以上这些状况决定了把高职院校升本提上政策议题的设置是可行的,可目前的事实却是,即便该项政策出台,它的设置模式与决策体制都是在不透明状态下进行的,诸多民众在糊里糊涂的状况下就成了该政策的执行对象,而理想的公共政策过程应是遵循与法定程序的过程.由于高职院校升本政策议题的设置与决策过程漠视了民众的利益诉求,导致升本支持者与反升本政策支持者的诉求得不得有效回应,这就造成高职院校升本政策议题的最大潜在隐忧.

六、结论

通过对高职院校升本政策议题设置和在出台过程中可能出现的状况的分析,笔者认为,如若该政策出台将是利大于弊.该判断主要基于以下两点：其一是高职院校升本政策的出台,不仅满足了我国社会经济转型与产业升级对高素质高技能人才的渴求,同时也打通了高职学生深造的通道,必将大大提升高职教育的吸引力；其二是不能回避高职院校升本政策议题设置中的不足,增加该政策设置模式与决策体制的透明度,尽量减少政府和升本支持者与反升本政策支持者间在政策议题设置上的误解,实现在保障政府政策决策主导权的同时,让高职院校、普通高校、行业、企业、学生、家长等进行平等博弈.

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