我国房地产市场调控的立法困境与完善

【摘 要】房地产市场调控效果的好坏直接关系到整个国民经济能否正常运行.文章对我国房地产市场调控立法的现状进行了客观描述,指出了当前房地产市场调控立法存在的主要问题,并提出了改进思路.

【关 键 词】房地产市场；调控；立法

一、我国房地产市场调控立法的现状

1993年,我国第八届全国人民代表大会通过了《宪法修正案》,该修正案第七条将宪法第十五条修改为“国家实行社会主义市场经济,加强经济立法,完善宏观调控”、“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”.该项修改可以理解为全国人大对于“宏观调控权”这项新型国家经济权力的设定,它要求全国人大常委会必须“加强经济立法”,对各种宏观调控关系、手段予以法律控制.我国房地产宏观调控行为的内容,指向房地产宏观调控主体根据自身享有的房地产宏观调控权,从而行使房地产宏观调控权的各种经济、社会活动.

在现代市场经济国家,税收手段、金融手段、土地手段等已经成为房地产宏观调控的主要手段,所谓的“税收宏观调控行为”、“金融宏观调控行为”、“土地宏观调控行为”等,也可以说构成了我国“宏观调控行为的内容”.我国转型以来相继颁布了《企业所得税法》、《个人所得税法》、《政府采购法》、《税收征收管理法》、《预算法》等一系列税收调控方面的法律法规、<中国人民银行法》等一系列金融调控方面的法律法规,《土地管理法》等一系列土地调控方面的法律法规,出现了宏观调控法律制度体系的雏形.

总而言之,以该修正案第七条的规定为核心,通过法律对税收宏观调控行为、金融宏观调控行为、土地宏观调控行为等的设定、控制,已经使我国宏观调控法律控制的制度体系初见端倪.但是,具体到房地产市场领域,虽然在制度结构上可以沿袭、套用宏观调控法律制度的整体模式,却在一定程度上缺乏针对性、适用性以及可操作性.

二、我国房地产市场调控立法存在的问题

1.立法缺乏预测性和前瞻性,可操作性不强.自2004年起,我国房地产开始掌控在少数房地产开发商的手中,他们凭借自身优势达成了“合谋”,伺机哄抬房地产.以《城市房地产管理法》为例,该法明文规定了城市房地产的标定地价、基准地价、重置以及调控房地产总水平的相关措施,同时规定了“具体办法由国务院规定”,以条文形式明确了宏观调控实施细则立法的权限,遗憾的是,我国迄今从未有“具体办法”出台,没有真正落实该项规定.由于全国范围内对标定地价、基准地价一和重置的涵义、组成、判定程序等因素的理解不同,导致该项原则条款流于形式,得不到切实有效的施行.由此形成了“行政性规范泛滥,法律性规范缺失”的弊端.具体到房地产管理方面,法律法规不仅具有确定、认可和保护体制的功能,而且有预测、指引的作用.但是另一方面,我国既有的房产监督管理机制,很大程度上缺乏科学有效的法制理论和实践指导,对于突发性事件、新发生问题的应对,往往一叶障目、局限于短期利益和局部利益,而且经常被“矛盾”牵住了鼻子,行动起来非常被动,难以脱离“头痛医痛、脚痛医脚”的盲目疗法的局限.因此,现有房地产法制不仅“欲速则不达”,而且“治标不治本”.

2.调控法律体系漏洞较多,完备性差.在房地产税收调控法律体系方面,首先,我国房地产税收调控法律体系存在诸多不合理现象,例如,租、税、费在设计与征收方面都比较混乱,以税代费、税费倒挂、以税代租、以费代税、以费挤税的问题非常严重.例如,城镇土地使用税、房产税中就有租的因素；又如,我国境内的外资企业免缴城镇土地使用税,却要改缴土地使用费,由此出现了税费并存.其次,房地产税收立法的可操作性不强.根据税收法定主义,全国人大及其常委会保留税收立法权.但是,这一规定在具体操作上备受质疑的.因为税收立法权的保留,意味着这一特定权力是国家最高立法机关的专属权力,任何其他机关都不能够、也不可能分享最高立法机关的税收立法权.此外,在房地产税收法律规章的修改程序上,行政机关通常以“通知”、“批复”、“办法”等的规章或者其他规范性文件的形式作出,实质上是行政机关的“自我维修”,严重损害了税法的权威性与稳定性.

在房地产金融调控法律体系方面,与欧美等法治发达国家完备的房地产金融法制形成鲜明对比,我国房地产金融业至今没有颁行专门规制房地产金融的法律规范,只有极个别的商业性银行制定了有关房屋抵押贷款的零星规定.与此同时,房地产金融业缺乏科学有效的技术性操作,例如,中国人民银行短时间内多次提高贷款利率,通过牺牲房地产开发商与普通购房者双方的利益,来换取“房地产热”的短暂降温.因此,我国房地产金融调控法律体系的建立还有很长的一段路要走.在房地产土地调控法律体系方面,我国房地产业中“灰色土地”大量存在,房地产土地制度设计不科学.例如政府规定,商业、娱乐等经营性用地适用“招拍挂”制度,而该用途以外的其他土地在特定情况下也可以采取同样的方式出让,单一的土地供应模式设计,使某些地方政府和不法房地产商“有空可钻”.与此同时,不规范的土地交易、不充分的信息披露与前者共同导致了竞写人之间、竞写人与政府之间的一系列问题.例如,竞写人间的恶意串通；又如,上市公司的盲目高价竞写,再如,开发商与某些政府官员相勾结进而从政府手中拿到土地.因此,我国房地产土地调控法律的制度设计有待进一步完善.

三、完善我国房地产市场调控立法的基本思路

1.房地产金融调控的法律法规的建立.我国《基金管理法》、《证券法》、《担保法》等的相继出台,在一定程度上促进了我国房地产宏观调控法治的健全,但是由于这些法律在解决具体领域的实际问题时的针对性较差,规范欠缺全面性和内部一致性,因此,严格意义上说,我国尚未建立自己房地产金融法律体系.因此,我国应当借鉴国外先进法治经验,从自身国情和法治实践出发,营造利于法治发展的良好环境,加强房地产金融法律体系的建设,带动房地产市场的良性、有序发展.首先,确立房地产信贷的合法地位.例如,在房地产领域,抵押贷款法的功能在于房地产信贷抵押市场秩序的规范,重点在于调合住宅抵押处分权和行政处罚权、司法处罚权的矛盾、兼顾处理抵押登记、抵押评估、抵押担保等一些配套机制问题；其次,以法治为依托完善制度建设.这要求我们切实做好住房储蓄管理、低收入者的住房补贴、住房融资的税收管理、公积金管理等房地产金融活动相关制度,使房地产金融活动有法可依、有章可循,实现房地产金融市场的高效率运作.

2.房地产土地调控法律法规的完善.我国政府在房地产土地宏观决策中职能范围过于宽泛、角色定位很不明确,由此导致了政府对经济活动的过度干预.因此,我国应该以法律条文的形式,进一步明确政府在房地产宏观调控中的职能范围和角色定位,通过法律授权、限权来改善行政权力过度膨胀的问题.在房地产金融法制的建立过程中,我们应该重视宏观调控对经济总量平衡以及经济结构升级这两个整体目标的实现,通过市场经济法治化来促使政府将部分职能让渡给部门企业和其他组织,提高房地产调控的灵活性与时效性,切实维护弱势阶层的合法利益.房地产宏观调控法制应当明确政府与地方政府在调控管理、社会监督、经济调整、公共怎么写作等方面的职权划分,地方政府应该主要行使地方性的调控管理、社会监督、经济调整、公共怎么写作职权,必须贯彻宏观决策,而不能越位干涉职权的行使.我国急需加大国土资源立法的力度,提高国土资源的程序法制,建立有效的权力运行约束机制.