部队抢险救灾行动法律保障问题探究

摘 要本文梳理了部队抢险救灾行动的法律依据,分析了部队抢险救灾行动中启动方式规定不明确、具体任务规定不统一、缺乏高位阶的应急预案、信息保障不通畅等法律保障方面存在的突出问题,有针对性的提出了解决对策.

关 键 词部队抢险救灾法律保障

作者简介：刘维,指挥学院政治工作系军事法学教研室讲师.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-288-02

《人民法》第2条明确规定：“人民部队担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务”,抢险救灾是部队四大法定任务之一,抢险救灾行动是和平时期使用部队频率最高、数量最多、行动最复杂的任务样式.部队参加抢险救灾行动以非武装性质出现,经过近年来“5.12”、“4·14”玉树地震、舟曲泥石流、“4·20”芦山地震等急难险重任务的考验,部队应急救援能力得到普遍提高,抢险救灾行动已初步走上法制轨道,但由于受各方面因素的制约,部队参加抢险救灾法律保障方面还存在一些突出问题.当前,在依法治国、依法治军全面推进,部队职能使命不断拓展的大背景下,迫切需要从法律角度重新审视和规范部队抢险救灾行动,切实做到师出有名、行动有据、维权有方,使部队抢险救灾行动得到更加明确具体的法律保障.

一、部队抢险救灾行动的法律依据

目前,部队抢险救灾行动的法律依据主要包括以下四个层次：一是《宪法》第29条明确规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民.它的任务是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设事业,努力为人民怎么写作.”其中“保卫人民的和平劳动”,“努力为人民怎么写作”既是部队参加抢险救灾履行职责使命的具体实践,也是部队抢险救灾行动的宪法依据.二是1997年3月14颁布实施的《国防法》第22条明确规定：“中华人民共和国的武装力量,由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民部队、民兵组成.中国人民部队在国务院、军事委员会的领导指挥下,担负国家赋予的安全保卫任务,维护社会秩序.”安全保卫任务一直是部队的主要任务,包括执勤和处置突发事件两大类,参加抢险救灾是部队处置突发事件的基本任务.2009年8月27日颁布实施的《人民法》将部队担负的任务进行了细化,明确将参加抢险救灾与安全保卫任务区别出来,目前部队处置突发事件主要包括安全保卫任务中的处置社会安全事件任务（武装性质）和抢险救灾任务（非武装性质）两类,之所以这样分类,体现了和平时期部队担负抢险救灾行动的重要性,同时也更加准确的界定了部队参与抢险救灾的性质.2007年11月1日施行的《突发事件应对法》第14条规定：“中国人民解放军、中国人民部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、军事委员会的命令,参加突发事件的应急救援和处置工作”.这些都是部队抢险救灾行动的法律依据.三是国务院、军事委员会颁布,2005年7月1日施行的《军队参加抢险救灾条例》,明确了军队在抢险救灾任务中的法律地位、职责任务、指挥关系、物资保障、奖励抚恤等内容,其中第17条明确规定：“中国人民部队参加抢险救灾,参照本条例执行.”这是部队抢险救灾行动的法规依据.四是2006年5月18日部队颁布《中国人民部队参加抢险救灾实施办法》,规定了部队抢险救灾行动的主要任务、处置原则及自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等三类九种常见抢险救灾行动的应对方法.2011年1月28日颁布的《中国人民部队处置突发事件规定》,专门用一章规定了部队抢险救灾行动的基本任务和要求,这些都是部队抢险救灾行动的规章依据.

二、部队抢险救灾行动法律保障存在的突出问题

现行法律法规规章从不同层次为部队参加抢险救灾行动提供了法律依据,但是目前部队抢险救灾法律保障中还存在一些突出问题,综合起来可以概括为以下几个方面：一是部队主动参加抢险救灾行动的启动方式规定还不明确.目前,部队参加抢险救灾以各级政府请求为主要形式,《军队参加抢险救灾条例》第3条规定,“在险情、灾情紧急的情况下,地方人民政府可以直接向驻军部队提出救助请求,驻军部队应当按照规定立即实施救助,并向上级报告；驻军部队发现紧急险情、灾情也应当按照规定立即实施救助,并向上级报告.”内卫受部队驻在地县级以上地方党委、政府领导,遇到紧急情况驻地党委、政府按照审批权限可以调动使用部队投入抢险救灾行动,机动师、警种部队、总部机关直属单位受总部直接领导,在紧急情况下,调动使用一定兵力可以边行动边报告.按照现行规定,对于哪些情况属于部队可以主动采取行动的紧急情况,部队边行动边报告的调动使用权限如何规定,如果发生意外情况责任如何承担的规定还不明确.比如,今年芦山地震中一支救援部队在兵力投送过程中发生亡人事故.目前迫切需要在立法上对部队主动参加抢险救灾的条件、标准、程序做出具体规定.二是部队参加抢险救灾行动的具体任务规定还不统一.《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》将部队的职责任务规定为应急救援和处置,而不是预防和恢复重建.《军队抢险救灾条例》对军队的任务作了适当拓展,规定军队在必要时协助地方政府开展灾后重建工作,《部队参加抢险救灾实施办法》和《处置突发事件规定》将部队协助地方政府开展灾后重建作为主要任务.目前部队参加抢险救灾行动的任务范围有扩大化的趋势,尤其在紧急救援行动结束后,部队如何参与灾后重建缺乏具体明确的法律依据和必要的经费来源.三是部队参加抢险救灾缺乏高位阶的应急预案.《军队参加抢险救灾条例》第8条规定：“在经常发生险情、灾情的地方,县级以上人民政府应当组织军地双方进行实地勘察和抢险救灾演习、训练；有关军事机关应当制定参加抢险救灾预案,组织部队开展必要的抢险救灾训练.”按照《国家突发公共事件总体应急预案》要求,从中央到地方各级政府都制定了比较完备的应急预案,但是由于部队还没有国家层面的高位阶应急预案,目前各级应急预案都是部队内部从上到下逐级制订的,应急预案上下一般粗、大同小异、针对性不强的问题比较突出,在预案演练和抢险救灾实战中,部队与地方、专业力量与非专业力量之间配合不够默契,相互衔接融合比较迟缓,一定程度上影响和制约了部队抢险救灾任务的圆满完成.四是部队参加抢险救灾行动的信息保障不通畅.《突发事件应对法》第40条规定：“县级以上地方各级人民政府认为可能发生重大或者特别重大突发事件的,应当立即向上级人民政府报告,并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报.”由于上述规定只对地方各级人民政府在抢险救灾工作中的信息通报作了一般要求,信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范,导致部队抢险救灾行动中缺乏与地方的信息互联互通和信息共享,很多情报信息需要部队自己去搜集整理,很难得到预警性、前瞻性的情报信息,影响了部队快速投入抢险救灾行动的效果.

三、完善部队抢险救灾行动法律保障的对策

解决部队抢险救灾行动法律保障存在的问题,最根本的途径和最有效的办法就是建立健全相关的法律制度,用法律手段对相关的各种关系和行为进行调整和规范.部队抢险救灾行动立法,要把立足国情、走中国特色的法制建设道路与吸收近年来部队参加大规模抢险救灾行动中的成功做法结合起来,将成功经验及时上升为法律制度.一是加快制定有关抢险救灾行动的法律法规,包括紧急状态法、军队参加抢险救灾法、部队抢险救灾条例等,将现行各自分散的法律规范统一规定在相应法律中,具体解决目前部队抢险救灾中法律保障的难题.二是将部队抢险救灾预案纳入到国家和地方应急预案的总体框架中,进一步细化责任并用于实战演练,提高部队应急救援能力.三是对现行法规制度进行清理,部队的抢险救灾实施办法,由于发布时间较早、层级偏低、缺乏权威性和制约力,致使现实中难以协调落实,要争取以法规形式固定下来,进一步增强刚性和权威性,减少随意性,发挥法规制度的保障和规范作用.四是要确立完善部队抢险救灾法律体系的任务.部队抢险救灾行动涉及的领域和范围广,需要法律法规调整的事项和内容多,最终的目标要通过制定和修改现行法律法规,形成一个有明确宪法依据,规范全面、衔接有序、体系严密,便于执行的法律体系.