新《规划纲要》七大亮点

作为指导未来一段时期我国土地利用和管理的纲领性文件,新一轮《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》发布之后,其思路和内容上的诸多“新意”或称“亮点”引起人们的关注.

亮点一：从重“规模”到重“布局”,实行城乡建设用地空间管制制度

划定建设用地扩展边界,实行城乡建设用地空间管制制度,是新《纲要》较为引人关注的一个新思路.

从1998年起,我国开始实行土地用途管制制度,国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护.通过上轮规划的实施,这项制度取得了良好效果,同时也暴露出一些不足,主要表现为,土地用途管制主要着眼在土地用途分类及其数量规模基础上,没有直接涉及土地的空间属性及其影响,因而在规范土地利用空间秩序、引导土地利用布局方面发挥的作用受到较大局限.

基于这种考虑,《纲要》提出实行城乡建设用地空间管制制度,主要内容包括：

实行城乡建设用地扩展边界控制.各地要按照分解下达的城乡建设用地指标,严格划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界,明确管制规则和监管措施,综合运用经济、行政和法律手段,控制城乡建设用地盲目无序扩张.

落实城乡建设用地空间管制制度.城乡建设用地扩展边界内的农用地转用,要简化用地许可程序,完善备案制度,强化跟踪监管；城乡建设用地扩展边界外的农用地转用,只能安排能源、交通、水利、军事等必须单独选址的建设项目,提高土地规划许可条件,严格许可程序,强化项目选址和用地论证,确保科学选址和合理用地.

简而言之,核心内容是两句话：一是划定扩展边界.二是落实管制规则.也就是在土地利用总体规划当中,把城镇、工矿、农村居民点可以扩展的空间界限划下来、落下来.将来城镇、工矿、居民点只能在这个圈里发展,不能出圈.划了这个圈之后,对圈内和圈外采取不同的管理办法,对圈内用地简化程序,对圈外用地严格控制.

其意义至少有以下几点：第一,可以在空间上把《纲要》确定的建设用地规模落实下来.第二,能够更好地控制城镇、村庄的盲目扩张.这些年城镇扩展占地非常多,摊大饼,用一个圈给圈死,将来城镇就不能摊大饼式发展.第三,能够更好地保护耕地、保护生态环境.因为建设集中在圈内,圈外的耕地、基本农田以及其他生态用地得到保护.

过去,土地利用总体规划比较重视规模和指标控制,并通过指标分解和年度计划逐级得到落实,对于土地利用布局的落实没有明确的制度保障.建立建设用地空间管制制度后,建设用地的总体格局将在规划中明确确立起来,有利于各类用地的集约、高效、协调、有序配置,有利于城乡与区域土地利用的分工协作,促进形成良好的土地利用格局.

从某种意义上说,这才是完整的土地用途管制制度.

亮点二：着眼城乡统筹,优化土地利用结构

《纲要》提出的优化城乡用地结构和布局的目标,实际上是对规划安排和城乡用地配置的一个十分重大的思路调整.

具体目标如下：农用地保持基本稳定,建设用地得到有效控制,未利用地得到合理开发；城乡用地结构不断优化,城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩.到2010年和2020年,农用地稳定在992656万亩和1003253万亩,建设用地总面积分别控制在50610万亩和55860万亩以内.城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的30％调整到2020年的40％左右.

统筹城乡用地,优化城乡用地结构和布局,既是节约集约用地的重要途径,又是统筹城乡发展的客观需要.

长期以来,我国城乡差别明显,而且随着经济社会的发展,这种差别还在扩大.能否实现城乡统筹,关系到我们国家经济社会健康稳定和可持续发展.而促进城乡分割的二元经济结构向统一的市场经济结构转变,落实到土地上,就是要正确处理城乡土地利用关系,开辟城乡土地通道,实现城乡土地资源的统一配置和城乡土地利用的优化配置.

从另一个角度来看,优化城乡用地结构和布局,也是缓解当前用地矛盾,提高土地利用综合效率的战略性选择.当前我国土地供需矛盾尖锐,资源环境压力增大,如果继续沿袭过去的以外延扩张为主的用地模式,将难以为继.由于种种原因,我国传统的土地利用方式粗放无序,城乡建设用地发展中因结构性问题引发的资源浪费、效率低下等现象比较普遍.我国农村建设用地利用粗放、布局分散,宅基地管理混乱,空心村、闲置地、一户多宅、宅基地超标普遍存在,而且农村建设用地与农村人口的变化呈逆向发展趋势,1997～2005年,我国乡村人口减少了9633万人,而农村居民点用地却增加了11.75万公顷(176万亩),“城进乡不退”.

解决用地需求,保障经济社会可持续发展,不能仅仅把眼光放在增量和局部上,要有全局眼光,充分认识到结构性的节约才是最大的节约.

亮点三：划分土地利用区,实行差别化的土地利用政策

划分不同的土地利用区,实行差别化的区域土地利用政策,是新《纲要》的又一特点.

《纲要》根据各地在自然条件、资源禀赋、经济社会发展阶段和区域发展战略定位的差异,在东、中、西和东北四大政策分区基础上,根据土地资源状况与利用特点,进一步把全国划分为九个土地利用区,包括西北区、西南区、青藏区、东北区、晋豫区、湘鄂皖赣区、京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区.明确了各区域土地利用管理的重点,有针对性地指导各区域的土地利用和调控.同时,在划分土地利用区,明确区域土地利用方向和重点的基础上,根据资源环境承载能力、土地利用现状和开发潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济产业布局和国土开发格局,按照形成主体功能区的要求,制定了差别化的土地利用政策,

为什么提出实行差别化的土地利用政策

我国地域广阔,各地区间的区域差异显著,同时,各地区间在资源、环境等方面的关联密切,客观上要求划分不同的区域,因地制宜制定土地利用政策和空间管制措施,指导不同区域土地利用,充分发挥各地区的比较优势、促进区域间合理的分工与协作,实现各区域间统筹协调发展.

但是实际情况却是,各地在经济发展中缺乏统筹,往往各自为战,区域间无序竞争,其结果导致地区产业布局分散且结构趋同,特别是一些高附加值加工工业雷同问题突出,资源配置极不合理,造成大量社会资源闲置浪费,投资效益趋于恶化.

与此同时,盲目的重复建设和超前建设现象普遍.各地经济发展缺乏统筹协调,在土地利用方面的表现就是日益严重的重复建设和过度超前建设.以基础设施建设为例,近年来,各地纷纷加大了基础设施建设力度,先后上马了一批交通、水利、能源、环保等重大基础设施建设项目,虽然为区域经济的进一步发展奠定了基础,但也因缺乏必要的区域统筹和协调,加上一些地方盲目攀比和片面追求政绩,致使一些基础设施项目盲目重复上马,造成土地资源大量浪费.例如当前一些地方展开的机场建设大战、港口建设大战就是其中代表.

针对各地区间经济社会发展的不平衡和自然条件、资源禀赋的相似性和差异性,我国制定了一系列区域发展战略和政策.这些重大的区域发展战略和政策的贯彻落实,必然要求制定与之配套的区域土地利用战略和政策,按照国家区域发展总体战略的要求,立足形成国土开发新格局,优化配置各业各类用地,引导人口、产业和生产要素合理流动,促进城乡统筹和区域协调发展.有效控制和防止重复建设和产业结构趋同,也迫切需要划定不同的土地利用区,实行差别化的土地利用政策,同其他手段相互配合,统筹区域土地利用.

在这样的背景下,《纲要》在划定土地利用分区的基础上,制定了差别化的土地利用政策,主要包括：对国土开发密度已经很高,资源环境承载能力开始减弱,划定为优化开发的区域,实行更加严格的建设用地增量控制,积极盘活建设用地存量,鼓励土地利用模式和方式创新,促进优化开发区域经济发展方式转变和产业结构升级,促进国家竞争力的提升.对资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好,划定为重点开发的区域,适当扩大建设用地供给,提高存量建设用地利用强度,拓展建设用地新空间,促进重点开发区域支柱产业的培育和经济总量的提升,促进人口和经济集聚能力的进一步提高.对划定为限制开发区域和禁止开发的区域,实行严格的土地用途管制,加强农用地特别是耕地保护,坚持土地资源保护性开发,统筹土地资源开发与土地生态建设,切实维护国家生态安全.

亮点四：质量与数量并重,严格耕地保护

对耕地保护实行质量与数量并重,是《纲要》在严格保护耕地,保障国家粮食安全上的一个新思路.

严格保护耕地,坚守18亿亩耕地红线的主要目的是保障粮食安全,也就是保证一定的粮食生产能力.因此,确保18亿亩耕地不仅仅是数量的要求,核心是保住足够面积的优质耕地和水田.我国耕地基础设施总体上比较薄弱,优质耕地和水田流失过快,补充耕地等级偏低,耕地质量总体下降,严重影响我国耕地综合生产能力,威胁着我国粮食安全和国家可持续发展战略的实施.出于这种考虑,《纲要》对强化耕地质量建设方面作出了安排部署.

一方面加大耕地管护力度.按照数量、质量和生态全面管护的要求,依据耕地等级实施差别化管护,对水田等优质耕地实行特殊保护.建立耕地保护台账管理制度,明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况.加大中低产田改造力度,积极开展农田水利建设,加强坡改梯等水土保持工程建设,推广节水抗旱技术,大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程,提高耕地综合生产能力.

另一方面要求确保补充耕地质量.依据农用地分等定级成果,加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡,对补充耕地质量未达到被占耕地质量的,按照质量折算增加补充耕地面积.积极实施耕作层剥离工程,鼓励剥离建设占用耕地的耕作层,并在符合水土保持要求前提下,用于新开垦耕地的建设.

同时强调,稳定基本农田数量和质量.严格按照土地利用总体规划确定的保护目标,依据基本农田划定的有关规定和标准,参照农用地分等定级成果,在规定期限内调整划定基本农田,并落实到地块和农户,调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级.严格落实基本农田保护制度,除法律规定的情形外,其他各类建设严禁占用基本农田；确需占用的,须经国务院批准,并按照“先补后占”的原则,补划数量、质量相当的基本农田.

亮点五：义务量与任务量分离,严格执行建设占用耕地补偿制度

实行建设占用耕地占补平衡义务量和任务量分离,是《纲要》的新思路.

不少人注意到了《纲要》中的这段话,即：切实落实建设占用补充耕地法人责任制.按照建设占用耕地占补平衡的要求,严格落实省、自治区、直辖市补充耕地义务；支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上,增加补充耕地任务,确保耕地保护目标实现.对国家重大工程建设项目的补充耕地任务,经国务院批准,通过实施土地整理复垦开发重大工程,在全国范围内统筹安排.

一些人揣测,出台这样的政策可能有其“潜在的台词”.

的确,占补平衡制度是《土地管理法》确定的一个重要制度,但是目前这项制度的落实并不理想.占优补劣、占多补少的情况并不鲜见.据统计,上一轮规划实施以来,共有22个省(区、市)突破规划建设占用耕地指标,8个省(市)来完成耕地占补平衡法定任务.主要是违法用地和变更调查漏变更的建设用地,未完成占补平衡.

如何解决这些问题呢一方面,要求在编制省级规划时,有关省市人民政府应向国务院作出专项说明,并承担相应的责任,而且要提出补充相应数量、质量耕地的措施.另一方面,对于个别地区确实完成不了占补平衡任务的,例如2010年后,上海、浙江等省(市)由于耕地后备资源耗竭,将陆续出现可实现补充耕地的面积小于应补充耕地的面积,占补平衡难以为继的现象.解决的办法有两个：一是相应调减规划期内新增建设占用耕地指标,消除缺额；二是补充耕地的义务不减,缺额经国务院同意批准,在全国范围内统筹安排,实行易地补充.这大概就是上述“新思路”的由来.

那么,《纲要》提出“国家重大工程建设项目的补充耕地任务,在全国范围内统筹安排”,是否可以理解为在占补平衡制度上开了口子

其实不能这么理解.因为国务院已有明确规定,各省(区、市)要做到省域范围内的占补平衡.《纲要》为什么又写了这句话呢因为我国的重大项目很多,比如京沪高铁、南水北调、三峡工程等等,这些项目占用耕地动辄几万亩、几十万亩,如果完全靠当地补充耕地不现实,所以《纲要》规定,对重大项目建设占用耕地的补充任务,经国务院批准,可以通过实施重大的土地整理复垦开发工程,在全国统筹安排.

实际上,国土资源部已经明确,今后要以耕地后备资源状况、补充耕地能力确定占用耕地规模.难以补充耕地的,结合差别化计划管理,相应减少新增建设占用耕地的指标安排,形成耕地占补平衡的倒逼机制.进一步强化用地单位补充耕地责任,把先行补充的耕地做为建设项目用地报批的前提,做到“先补后占”.

不论如何设计,目的都是一个,实现建设占用耕地占补平衡,牢牢守住18亿亩耕地红线.

亮点六：发挥耕地多重功能,构建生态良好的土地利用新格局

过去我们总是把耕地和其他生态功能用地对立起来,认为只有种树才算绿色空间,习惯将生态环境建设理解为到处种树,甚至把耕地用来种树.实际上,耕地不仅仅是粮食生产的基地,它还具有很强的生态功能.从保障粮食安全和建设美好家园角度考虑,都应该同时发挥耕地的生产和生态建设功能.

近些年来,随着我国经济社会的快速发展,对水、土地和生物资源的开发利用强度日益加大,人为开发建设活动成为生态环境不断恶化的重要因素.工业化和城镇化的快速发展侵占了大量生态用地,使一些对城市生态环境起重要保护作用的耕地、园地、林地、草地、水体等资源永久丧失；摊大饼式的城市扩张和无序蔓延加剧了城市周边生态景观的破碎化程度,阻塞了一些重要的动物迁徙廊道,从而影响到生物多样性保护.

针对上述问题,《纲要》提出,因地制宜调整各类用地布局,逐渐形成结构合理、功能互补的土地生态空间格局.支持天然林保护、自然保护区建设、基本农田建设等重大工程,加快建设以大面积、集中连片的森林、草地和基本农田等为主体的国土生态安全屏障.在城乡用地布局中将大面积、连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分,构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境.

对于快速城镇化地区,要遏制城镇建设用地盲目扩张,鼓励城镇组团式发展,实行组团间农田与绿色隔离带有机结合,发挥耕地的生产、生态功能.严格保护农用地特别是耕地,合理调整农用地结构,大力发展城郊农业；对于平原农业地区,要把严格保护耕地特别是基本农田在土地利用上的优先地位,加强基本农田建设,大力发展生态农业.

一方面,通过保护耕地尤其是基本农田,加强对城市布局的控制,引导城乡用地布局的优化,防止城市“摊大饼”式的扩张.另一方面,鼓励将耕地留在城市内部作为生态用地保留,使得城市建设得到合理的疏解,城市布局虽然有所扩大,但是建设用地没有增加,布局得到了优化.事实上,这也是统筹协调耕地保护与生态建设矛盾的一个“双赢”途径a

亮点七：运用经济手段,强化规划实施保障措施

规划的作用在于落实.为了促进规划落地,《纲要》提出了保障规划实施的各项措施.与上轮规划相比较,这些措施更加注重运用经济手段、发挥市场配置土地资源的作用,充分考虑多方利益,调动地方政府和农民群l众的积极性和主动性,更加强调部门合作及政策的综合运用.

一是健全耕地保护的经济激励和制约机制.提出加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本,鼓励各类建设利用存量和未利用土地；各类建设必须贯彻不占或少占耕地的原则,有效利用存量建设用地和废弃地,引导和鼓励适宜建设的未利用地开发为建设用地；将《纲要》确定下达、层层分解落实的耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据,实行保护责任与财政补贴相挂钩,通过加大对耕地特别是基本农田保护的财政转移支付力度,充分调动基层政府保护耕地的积极性；鼓励各地建立耕地保护基金,对农户保护耕地直接补贴,充分调动农民群众保护耕地的积极性和主动性.

二是加大补充耕地的资金支持力度.包括：稳定土地开发整理的资金来源.加大耕地和基本农田管护的资金支持力度,新增建设用地土地有偿使用费收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出；用于农业土地开发的土地出让收入,向粮食主产区、基本农田保护和土地开发整理重点区域倾斜；大幅提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例,确保土地出让收益最大限度地支持“三农”、反哺农业；充分运用市场手段拓宽融资渠道,鼓励和引导社会资金用于补充耕地等.

三是强化节约集约用地的调节机制.主要包括：完善现有调节机制,保障农民合法权益,建立公平公开规范的城乡统一建设用地市场,提高占地成本,抑制多占、滥占和浪费土地,逐步建立有利于节约集约用地的征地形成机制；健全和完善土地协议出让和招拍挂出让制度,发挥地价杠杆调控作用.除国家法律法规规定可以划拨用地之外,国有土地必须有偿使用.规范经营性基础设施用地地价管理,提高工业用地出让最低价标准；严格执行闲置土地处置政策,对闲置土地特别是闲置房地产用地征缴增值地价,促进闲置土地盘活利用.

四是逐步形成促进节约集约用地的税费调节机制.主要从以下几个方面着手：加大闲置和低效用地的税费调节力度,引导建设用地整合,提高用地效益；严格执行城镇土地使用税征收标准,控制减免税范围,加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度,提高土地保有成本,促进土地向集约高效方向流转；从严制定用地标准和供地政策,加大对土地深度开发等的税收支持力度,鼓励挖掘存量建设用地潜力.对现有工业用地,在符合规划、不改变用途的前提下,提高土地利用率和增加容积率的,不再增收土地价款.