工商事业转型期市场监管风险探析

随着经济全球化进程的加快,改革开放的持续深入,政府行政管理体制改革的不断深化,市场经济体制机制的健全完善,我国经济社会已进人新的转型期,工商部门市场监管和行政执法所面临的对象、交易的特点、竞争的规则、消费的环境无不发生着深刻的变化,工商行政管理工作的职能也不断被赋予新的内涵,工商行政管理事业进入新的转型期,为部门发展注入了新的生机活力,但也带来一定的监管风险,加强事业转型期市场监管风险的防范是一个重大的现实课题.

一、当前工商事业面临新的重大转型

转型是主动求新求变的过程,是一个创新的过程.所谓转型,是指事物的结构形态、运转模型和人们观念的根本性转变过程.不同转型主体的状态及其与客观环境的适应程度,决定了转型内容和方向的多样性.工商事业转型,就是指工商行政管理的决策层按照外部环境的变化.对本系统本部门的管理体制机制、职能运行模式、监管执法方式方法和长远发展战略,大范围、大幅度地进行动态调整和创新,将旧的管理、运作、执行和发展模式,转变为符合当前市场经济需要的新模式.

工商事业转型具有四个构成要件:一是工商行政管理决策层领导的主动而为,二是转型的目的是为了更好地发展,三是转型的重点内容是管理上的体制机制、职能上的运作模式、监管执法中的方式方法、长远发展的战略规划,四是转型的主要方法是自我调整与工作创新.工商事业转型是自身发展适应时代潮流的需要,其最大的特点就是革故鼎新、促进快速发展,同时也要承担一定的风险.工商事业转型期的一个重要任务就是化解和防范各种市场监管风险,营造内和外顺的发展环境,不断增强工商队伍锐意进取、履职到位的信心和决心.

二、工商事业转型带来的市场监管风险

工商事业转型的过程是改革创新的过程.也是自我解剖的过程,是摒弃某些部门利益的过程.是与旧的体制机制决裂的过程,这为市场监管带来方方面面的风险,主要表现在以下三个方面:

(一)法制变革因素引发的监管风险

由于立法和法律法规的修订、变更、废止,使得工商执法的某个环节、某段链条发生变化,使得工商市场监管出现不适应、不协调的现象.

一是执法主体变化带来的风险.如《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》拓展了工商机关监管流通领域产品质量的空间,扩大了处罚范围,赋予了工商部门新的监管主体地位,如果我们不正确及时履行,则会面临监管“缺位”的风险.

二是执法依据变化带来的风险.新的法律规定出台,使得同一种市场主体交易竞争行为,接受监管处罚的条文依据发生了变化,如何判断合法还是违法、如何衡量处罚的幅度,不准确把握就会出现市场监管的各类风险.比如对于无照经营行为的处罚,国务院《无照经营查处取缔办法》出台后,某些无照经营行为是依照该法规处罚,还是依照《城乡个体工商户管理暂行条例》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》来处罚,这就需要正确处理好法条竞合的问题,规避监管风险.

三是执法程序变化带来的风险.一些新的程序法出台,使得监管的行为、措施受到一定限制,监管行为不当、超越程序,就会造成滥权和错案现象发生.如《行政复议法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》出台后,监管执法的行为就受到管辖权、法定期间、案件审批环节等方面的限制.我们在执法监管的细节上不注重这些程序性规定,就会带来责任风险.

四是法规政策的放开或禁止带来的风险.如《粮食收购条例》、《粮食流通管理条例》的新旧法规更迭,使得粮食市场的经营主体资格合法性的确认、合法交易行为的认定都产生了认知性变化,工商行政管理市场监管措施也要随之发生变化,变化过程中政策延续的合理衔接,也使得监管风险应运而生.在监管实践中,国家制定的关于物价、物资供应的导向性政策出台,也往往会产生哄抬物价、囤积居奇等市场监管风险:还有一些关于注册登记的前置审批的设置或取消,无不使监管手段的松紧性发生变化,监管的风险发生率也随之提升.

(二)职能转变因素引发的监管风险

一是新职能定位蕴含的监管风险.2008年国家工商总局新“三定”方案对工商职能进行了重新调整,明确工商部门在流通环节食品安全监测、预警和信息引导的职责,以及监督管理网络商品交易及有关怎么写作行为的职能,取消了相关行政审批、达标评比、职业水平评价的职能.新职能的定位,使工商市场监管的领域得到了拓展,监管的对象更加复杂,监管的交易行为更加多变,流通环节食品安全事故的有效防控、网络商品交易的安全、行政审批项目和标准的变更,都存在一定的市场监管责任风险.全面履行新职能、实现职能到位.既是新的工作目标和任务,又要承担和化解新的监管风险.

二是“收费型“工商到”监管型“工商转型面临的风险.2008年下半年,全国工商系统取消征收“两费”,工商部门的工作重心发生了重大转移.如何合理分配监管比重,确立监管的重点,如何提升监管成效,成为近年来各级工商部门关注的热点问题.懂监管、会监管、明执法、会办案的队伍如何培养,如何克服“收费型”工商遗留的不良作风,都是当前急需解决的现实性问题,解决不好、不及时,就会产生监管能力风险.

三是在向“怎么写作型"32商转型过程中产生的风险.近年来,国家工商总局周伯华局长“四个统一”、“四个只有”的论断,明确了工商部门在怎么写作经济发展、推进经济发展方式转变中的地位和作用.工商部门主动而为、加快怎么写作职能的转变,就能抢占政府体制改革和工作创新的先机,赢得党委政府、监管怎么写作对象、人民群众的认可.如果我们不动不变、步子太慢,就会在新一轮的政府机构改革中被淘汰.或者,如果我们在怎么写作过程中,定位不准,“过热”、“过火”、“种了别人的地,荒了自家的田”,也同样会使我们丢掉监管阵地,失去自我发展的机遇,甚至面临失职渎职被责任追究的风险.

四是承担地方党委、政府临时性职能所具有的风险.某些地区在特别情况下,分配给工商部门一些临时性的职能任务,如文明城市创建中的治理占道经营,自然灾害发生时临时性市场的组建、重要商品流通的控制等等.这些任务,有的属于工商部门分内的事,有的不属于工商部门法定的职能.如果工作方法不当,就会产生很大的责任风险.

(三)体制改革因素引发的监管风险

一是工商机关内部机构运行机制设置不当产生的风险.在工商部门的改革发展中最显著的标志就是内设机构和所属单位的设置与分配,使工商系统的各项行政资源得以最大限度的优化,以满足职能作用的发挥.机构设置不合理,或对工商所和分局的放权不符合法律规定,就会产生市场监管中的职能交叉、相互扯皮或监管空档、职能流失等现象.

二是监管机制的创新不当产生的风险.近年来,国家工商总局提出了开展“四化建设”、加快“四个转变”、实现“四高目标”的要求,各级工商机关也积极寻求监管效益的最大化,不断创新监管方式方法,如当前各地推行的“网格化监管”、“信用分类监管”、“经济户口制度”、“食品安全一票通管理”等等.这些方法模式如果与工商法规相冲突,或与地方实际相脱节,就难免会发生事故风险.

三是干部管理体制改革产生的风险.干部管理体制改革是事业转型中的关键部分.如果人事改革中强制干部退休、致使干部集体罢工,竞争上岗程序不合理、干、部闹意见,都会限制工商干部在市场监管中主观能动性的充分发挥,致使发生消极不作为或泄愤性质的乱作为.

四是经费运行机制改革产生的风险.在转型改革中,往往注重钱的流向、项目资金的使用.如果必要的市场监管经费保障不到位,就会直接影响市场监管的效力,使一些譬如违法等大要案件错过最好的调查机会,从而造成市场秩序的混乱.

三、防范工商转型期市场监管风险的对策建议

要加强对工商行政管理改革发展理论的研究和探索,找出规律性的变化,进一步发现工商事业转型的好办法、好思路、好途径.要经常性地对国家政治、经济形势进行分析审视,及时发现工商事业转型的立足点、支撑点、结合点、着力点,找准转型的最佳时机.在新一轮的组织机构管理、市场监管方法体制机制改革中,开展广泛、细致、全面的论证,进而在科学发展观的指导下决策,使改革转型的方向、方式、手段、内容更加合理、科学、有效.

改革就要触及矛盾,转型难免涉及利益.比如垂直管理改革时的人员分流,干部改革中的优胜劣汰,取消“两费”后的财政经费保障等等,难免会引发矛盾和冲突.在事业转型的过程中,要注重这些问题的解决,既不能因为问题存在而影响改革转型的进度和幅度.也不能因改革转型急功近利而忽视问题的存在,致使矛盾不断升级,直至激化成事故,影响市场监管职能的发挥.

工商事业转型的各项改革创新,无论是职能转变、机构设置、巡查办法的变化、维权方式的创新,都要围绕怎么写作发展地方经济,构建良好市场秩序,紧贴地方党委政府的中心工作,以地方党委政府部署安排的大局为重,服从党委政府安排,遵循党委政府指导,不能“自立门户”、“另拉山头”、“自我孤立”.要在改革转型中始终把人民群众的利益放在第一位.要看新机构的设置是否与民争利,要看新监管方法的实施是否侵犯公民合法权益,要看新维权方式的推行是否群众满意.否则就会被党委政府和人民群众“边缘化”,市场监管的权威无以树立,市场监管的职能受到束缚.

(四)合理配置资源,创新方法.优化职能

在改革转型的过程中必须坚持从实际出发,考虑现有行政资源的有效利用,统筹规划,注意协调好现实与长远、局部与整体、内部与外部、阶段性与长效性、必要性与可行性的关系,结合业务工作与机关建设、基层建设的各个环节开展改革创新,既要注重机构和职能的对应性,又要注重职能对机构的作用性,既要注重把每一项工作的内容和标准具体分解、量化,又要注重不同工作内容和标准上的统一协调,使改革转型符合市场监管规律,在市场监管职能的充分发挥中有效化解登记注册、商标广告、合同监管、商品质量监测等方面的监管风险.

(五)提升政风行风.严格约束,加强监督

对照“三个过硬”标准,加强队伍建设,是新时期工商事业改革转型的组织保障和人力支持.我们要在改革中加强队伍的思想政治建设、纪律作风建设和党风廉政建设,进一步在改革发展中注重管人管事规章制度的建立和完善,针对工商行政管理行政审批、行政执法和干部队伍管理的特点,进行有效的制约和监督,使工商行政管理各项权力得到全面的规范和制衡.加强对权力运作的监督检查,确保监管权力的正确行使.要坚决纠正损害人民群众利益的不正之风,坚决查处滥用市场监管权力的违法违纪案件,使工商行政管理干部的工作作风明显改进,执法监管的水平明显提升,从而进一步正确处理履行监管职责与促进科学发展的关系,进一步增强抵御、防范和化解市场监管风险的能力.为推动工商事业改革转型提供扎实有力的队伍保障,永葆工商行政管理事业的生机活力.