农村义务教育公平问题的立法

摘 要：该文从法律的角度对农村义务教育公平问题进行思考,针对农村义务教育不公平的现状,分析《宪法》,新《义务教育法》以及其他相关法律在维护农村义务教育公平中的不足,借鉴国外农村教育立法经验.提出保障农村义务教育公平的立法措施.

关 键 词：教育公平；农村义务教育；教育立法

一、我国农村义务教育不公平现象分析

教育公平是指公民在教育活动中的地位平等,并且公平地占有教育资源,这是社会公平价值在教育领域的延伸和体现,现阶段,教育公平问题越来越受到广泛的社会关注,其中城乡教育不公平现象最为突出,主要集中在以下几个方面：

1　城乡义务教育基础设施条件不公平

由于教育投入主体财政保障能力存在差异,城乡义务教育办学条件差距相当大.城市条件好,学校环境优美、建筑气派、设施完善,个别学校堪称豪华,而农村中小学学校基本上是陈旧房、劣质房,甚至还有不少危房,有些偏远农村还存在“棚户学校”、“露天学校”.不但校舍质量差,农村学校的内部设施也十分简陋,很多农村学校没有先进的教学仪器、试验设备、图书资料,现代化教育环境离他们还很遥远.在此环境下成长起来的农村孩子,在文化素质、综合素质和心态等方面都严重滞后于城市,客观上造成城乡教育的不平等,加深了城乡之间的隔阂.

2　城乡义务教育师资力量不公平

农村义务教育中师资力量分配不公平也是农村义务教育落后的重要原因之一.首先,教师补充困难,学科教师不配套.在有些地方还存在是“一人一校”的情况.许多农村学校没有专门音美体教师,老师往往什么课程都敦,其教学质量差就不言而喻了.其次,农村教师学历偏低.大学毕业生都不愿意到农村去教书,现在的农村中小学教师中有很多是民办转正的教师,虽然很多人通过各种渠道也获得了大专或本科学历,但并没有接受过系统的师范专业教育,教学能力和水平偏低.再次,农村教师待遇不高.农村教师工资和待遇都比城市差,有的地区还拖欠严重,很多农村优秀教师流向城市,造成农村教师的流失,“从养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金保障情况看,部分县区未完全或者未按工资比例足额列入财政预算,从工资政策所许可的教师财政性补贴落实情况看,70％的县区只落实了规定额度的30％左右”.最后,农村教师业务培训严重不足.知识结构老化、教育教学理念落后、教学方法陈旧.这些不公平的问题已成为影响农村中小学教育质量提高的瓶颈.

3　城乡义务教育财政投入不公平

20世纪80年代农村教育取得了长足的发展,但到90年代后期,随着农村经济状况的变化,教育经费短缺,农村义务教育面临着严峻的形势.农户几乎承担了自己孩子的全部教育费用,农村义务教育学校的新建、改建、扩建所需资金,由乡、村负责筹措,主要由农民自己承担,而在城镇则由当地人民政府负责列入基本建设投资计划.这种人为设置的教育费用制度,要求农民支付高额的教育成本,致使其接受教育的门槛被抬高,因此财政投入的不公平直接影响着农村教育公平的实现.2006年新《义务教育法》建立了义务教育经费保障机制,明确农村教育依靠政府财政投入维持运转,减轻了农民义务教育阶段的负担,但是在落实资金对教育事业支持中也产生很多问题.新的义务教育经费保障机制建立,取消了学校的一些怎么写作性收费项目,公用经费也被严格限制了用途,学校失去了活动经费来源,也失去了有效激励教师工作的经济杠杆,加之农村教师待遇保障制度的欠缺使得其收入进一步减少,加剧了教师流失.

二　农村义务教育立法不足及完善

1　《宪法》的完善措施

虽然从我国《宪法》的法律条文不难看出教育公平理念蕴涵其中,但在和谐社会主题下,教育公平作为社会公平的组成部分,其应在《宪法》中进一步做出明确规定.

第一,修改宪法中与平等权柑悖的条文.《宪法》第19条中将公民作了不同区分.该条规定,国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育.这条规定按照职业将公民区分为工人、农民、国家工作人员和其他劳动者,实际上也就有了不同对待的前提,为法律法规对农村学生受教育权的不平等规定埋下了伏笔.我国可以借鉴其他国家宪法规定和国际人权公约的有关条款,将宪法中平等权的一般条款加以扩充,规定公民在政治、经济、社会、文化等领域不得因民族,种族,性别,职业,家庭出身,宗教信仰、政治观点,户籍、居住地等原因或其他不合理的情况遭受歧视.

第二,建立宪法审查制度.教育平等权是宪法所规定的,教育平等权保护的最终实现需要建立宪法诉讼制度,主要由司法机关来保障宪法平等权的实现.现今世界多数国家建立了违宪审查机制,但在我国仍然缺乏有效,具备可操作性的宪法诉讼机制和必要的宪法救济途径,应当依据具体国情建立违宪审查机制.“在普通的民事和行政诉讼程序中适用宪法解决案件具有局限性,因为”,目前中国这种城乡之间的教育不平等状况,主要是国家的发展战略以及具体的地方政策造成的,一部分政府机关在立法、行政上任意设置差别待遇标准.实际操作中,可以由最高法院来受理宪法诉讼,由其对涉及宪法规定的教育平等权的认定进行宪法司法解释.从农村教育平等权来看,至少要对违反宪法教育平等权的地方性法规、规范性文件等实行审查.

2　《教育法》、《教师法》的完善措施

第一,在《教育法》中增加农村教育的内容.《教育法》应体现建立城乡之间教育均衡发展的保障制度.政府应利用法律手段促进城市与乡村之间教育的均衡发展,并在基本法中做出详细的规定.首先,对农村地区“收取乡统筹中的教育费附加”的条款进行修改,与《义务教育法》中免费政策相一致.其次,类似“应当”、“应该”、“鼓励”等空泛的用语尽量避免,应采用严谨统一的法律术语,改变现行法律原则性表述过多,可操作性差的问题,再次,通过立法保障国家财政专项资金的转移支付,推动农村地区教育尤其是义务教育的发展.最后,《教育法》还应进一步建立公共参与机制.对重大教育决策实施听证和咨询制度；各级教育决策系统以及学校在管理中建立政务公开、校务公开制度,教育行政听证制度,咨询制度和监督制度,保证教师、家长、学生、社会都能够参与教育的公共治理.

第二,完善《教师法》对农村教师的保障.《教师法》建立清晰、明确的农村中小学教师工资待遇机制.不仅仅参照义务教育法中原则性的“完善农村教师工资经费保障机制”的规定,而是要在《教师法》中对农村义务教育教师工资的责任主体做出规定,明确由哪一级政府部门实施和监督对农村中小学教师的经费发放.在世界多数国家,教师工资经费是各国义务教育公共经费的最主要支出,一般达到政府公共投资的8.％左右,通过立法将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列,其工资纳入预算,或者列入州、省的预算,或者各级政府预算共同分担,是许多国家解决教师工资问题的基本经验.例如法国、意大利、荷兰等国均由财政独立承担农村义务教育教师工资,在德国则全额由州财政独立负担.实行集中或相对集中的农村义务教育教师工资管理体制有利于提高教师的社会地位和保证教师的工资待遇,有利于政府对教师的管理和考核,有利于教师队伍的稳定和教师质量的提高.同时《教师法》应当增加对拖欠农村中小学教师工资的法律责任条款,以确保农村教师更好的维护自己的权利.

3　新《义务教育法》的完善措施

新《义务教育法》中建立教育经费保障机制,在立法层面确定了政府对农村义务教育的财政保障.教育经费机制在平衡使用的基础上向农村倾斜,为农村义务教育的发展提供了法律和经济保障,但是经费保障机制也存在一些不足.我国有关农村义务教育财政的政策基本都以部门规章制度的方式出台,尽管数目不少,但是这些制度立法层次不高甚至有些连部门规章也称不上,无法发挥其应有的效力.并且在立法技术上比较粗糙,如有关学校编制、教师工资标准、学校财务管理制度缺乏体系性,难以发挥法律制度原本具有的规范行政行为的功能,也让不法分子有机可乘.对于这些问题,我国应尽快以法律的形式规定农村教育投入在各级财政支出中所占的比例,规范并落实教育财政转移支付制度.不仅通过各种“通知”、“规定”等非法律形式对经费投入进行说明,

同时,在法律制定出来后要严格执行,建立与之匹配的各级监督体制：一是加强各级人大和司法机关的监督.明确各级人大常委会的监督权限和职责范围,各级政府有关义务教育支出计划与项目非经同级人大的法定程序不得改变.二是发挥大众媒介和人民群众的监督作用.应建立义务教育财政及其监督的公开制度,三是加强对行政机关和学校内部的监督管理,在监督中互相配合,确保义务教育财政资金专款专用,提高义务教育财政资金的社会效益和使用效益.

只有建立健全农村义务教育经费保障机制和监督体系,才能进一步从根本上改善农村办学条件,逐步提高农村中小学公用经费的保障水平,同时加强农村教师队伍建设,给农村义务教育提供强有力的财政支持,最终促进城乡义务教育均衡发展.