WTO多边贸易体制下成员判集团制度与中国的策略

〔摘 要 〕发展中国家成员建立的各种类型的谈判集团其谈判模式仍为“主要供应国原则”的延续,谈判集团的实质在于纠正大国操纵,运用集体力量维护主权利益进而推进重构新的国际经济秩序.但是相关成员谈判集团制度在现行WTO多边贸易体制中并没有明确规定,因而面临制度障碍.中国应借助WTO决策过程的集团化趋势,与利益契合的其他成员合纵连横,共同发声.

〔关 键 词 〕多边贸易体制；发展中国家成员；成员谈判集团；机制化

〔中图分类号〕D9961〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）05-0086-05

〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“WTO体制中成员集团化法律问题研究”（12AFX017）

〔作者简介〕周跃雪,西南政法大学国际法学院博士研究生；西南科技大学法学院讲师,重庆

400031.一、引言

GATT/WTO“协商一致”的基本决策方式表面上遵循了“主权平等”的国际法基本原则,但实质上从GATT到WTO,其谈判和决策都为少数发达国家成员所掌控.自乌拉圭回合开始,为了获得有效的话语权,增强在谈判和决策中的影响力,从而维护自身经贸利益,发展中国家成员逐渐开始组建谈判集团参与WTO决策,成立了非正式发展中国家集团（Informal Group of Developing Countries）、G10、关于怎么写作贸易的发展中国家集团（the Group of Developing Countries on Service）、G20（Café au lait）、凯恩斯集团（Cairns Group）、志同道合集团（Like Minded Group）等等.2001年多哈回合开启前后,发展中国家成员谈判集团呈现井喷状态,涌现出最不发达国家集团（LDC group）、弱小经济体（SVEs）、发展中国家成员农业议题20国集团（G20）、发展中国家成员特殊产品和特殊保障机制33国集团（G33）、棉花四国集团（Cotton 4）、非农11国集团（NAMA11）、非洲集团（African Group）、非洲 与海及太平洋国家集团（ACP Group）、G90、G10、新加入成员集团（RAMs）等较大规模的正式集团,这些集团与欧美发达国家成员、新五国集团（美、欧、加、日、巴西）等形成对抗,阻扰和打破了发达国家成员垄断WTO决策的局面.多哈回合久谈不决的一个重要原因就是发展中国家成员通过集团化的谈判方式增强了整体谈判实力,使得多哈回合谈判面临的利益关系更为复杂,利益冲突更为剧烈.

二、发展中国家成员谈判集团形成和发展的缘由

(一)WTO谈判机制缺位,密室会议大行其道

在缺乏谈判规则的前提下,GATT/WTO的谈判进程依赖于一系列习惯性做法,即非正式的谈判方式――小型的不透明的“密室会议”.由于参与人数有限以及内容不公开透明,故看起来像“密室会议”,且成为贸易规则法律文本的主要形成场合,其中以“绿屋会议”最为典型.WTO秘书处和发达国家成员认为绿屋会议在协调不同成员立场,最终促成共识上发挥了极其重要的作用：先在少数几个成员之间取得突破,然后推广到其余成员,最后通过协商一致达成共识.绿屋会议和正式会议是分不开的,是委员会、分理事会、总理事会乃至部长级会议达成共识必不可少的一个步骤.〔1〕但是,发展中国家和最不发达国家成员一直严重质疑绿屋会议的性和透明度.

1.绿屋会议的性.作为成员驱动型组织,WTO的决策不应只由少数成员作出,所有成员都应有权参与决策.从性质上看,绿屋会议仅为一个“磋商”程序,少数成员方磋商的结果并不能代表全体成员的共同意志,尤其是在参与方多为发达国家成员的情况下.但是,绿屋会议“越权”代为决策的现象却是不争的事实,其形成的草案一旦提交到部长级会议,经常一字不差地被通过或者仅有少部分的修改.〔2〕新加坡会议的大多数谈判都是在“绿屋会议”中发生的,贸易与劳工标准、贸易与投资问题则是在比“绿屋会议”更小的会议中进行的谈判.〔3〕西雅图部长级会议失败就是因“绿屋会议”危机爆发所致.虽然近年来“绿屋会议”有了新的发展,参与方不再集中于几个发达国家成员,需要根据所讨论的议题邀请相关的发展中国家和最不发达国家成员代表参加,但是大国主导仍然是其不变的轨迹.

2.绿屋会议的透明度.《多哈部长宣言》第49段规定“谈判应在参与方之间以透明的方式进行,以便利所有参与方的有效参与.”WTO的正式会议在透明度和会议记录等诸方面有一套严格规范的程序,但是绿屋会议缺乏透明公正的会议规范：选择参与会议的成员标准无从知晓；会议讨论没有记录；会议决策不透明,尤其是发展中国家成员无法参与议题文本的起草.〔4〕这种不透明导致了不公平的结果,被排除在外的多数成员只能选择“同意”或者“不同意”由少数成员方起草的提案.

(二)贸易大国操纵谈判议题

WTO多边贸易制度的谈判议题至关重要,决定了谈判内容和WTO规则的发展方向,一直以来都是贸易大国操纵WTO的谈判议题.在一个议题从提出到经过谈判变为成员之义务的过程中,要么变成“一揽子承诺”（single undertaking）中的一部分,要么降级为诸边协议,要么被彻底拒之门外.如贸易与劳工标准议题.在《多哈部长宣言》第8段明确规定：“我们重申我们在新加坡部长级会议上关于国际公认的核心劳工标准问题的宣言.我们注意到国际劳工组织正在进行的关于全球化社会问题的工作.国际劳工组织为此问题的不同方面的实质性对话提供了一个适当的论坛.”那么,谁会提出议题?他们提出的议题如何被授权谈判?哪些议题最终会成为一揽子承诺?哪些又将被纳入部门自由化谈判中?哪些会被彻底放弃?

WTO的所有成员都有权提出动议,成员动议主要源于在多边贸易谈判中有重大利益的国内企业或者利益集团 游说所在国在WTO中提出.但不是所有的动议都会被授权谈判.要成为谈判的正式议题,理论上只有那些在WTO中获得其他足够多成员支持,反映他们共同利益所在的议题才能被最终摆在谈判桌上.然而,谈判议题一直被贸易大国所掌控.在回合中,以美国为首的发达国家主导下的GATT出台的《补贴与反补贴守则》《反倾销守则》《技术性贸易壁垒守则》《政府采购守则》《海关估价守则》《进口许可证程序守则》等六项守则,更多的是体现了西方工业化国家的根本利益,而对发展中国家具有重要影响的农业议题却被排除在谈判之外.自WTO成立以来,由于有了“一揽子承诺”的新谈判模式,发达国家成员掌控议题的局面对发展中国家成员更为不利,发达国家成员不断以“与贸易有关”（trade-related）的名义提出新的议题,搁置贸易问题,通过“绿屋会议”等不的决策场合“淘汰”或者忽略关乎发展中国家成员利益的议题,最终迫使发展中国家成员一揽子接受众多协议.发展中国家成员之所以最终接受发达国家成员的议题基本上都是为了在“一揽子承诺”模式下换取发达国家成员在其他领域下的妥协,但是从GATT到WTO,此种做法总体上是“得不偿失”的.由此发展中国家成员在GATT/WTO体制下并没有实质的和充分的提议权,关乎其重大利益的很多提议被置之不理,不了了之. 多哈回合启动前后,发达国家成员又抛出包括贸易与竞争、贸易与投资、政府采购透明度、贸易便利化在内的“新加坡议题”,企图通过制定多个多边协议,统一协调WTO成员方在投资、竞争政策、政府采购透明度以及贸易自由度问题上的政策和做法,此举遭到发展中国家成员的强烈反对.随着发展中国家成员数量的增加和参与WTO决策能力的提升,发达国家成员难以像既往一样独霸谈判议题.值得一提的是发展中国家成员通过集团化和联署提案方式有效地阻碍了发达国家成员对谈判议题的垄断,新加坡议题最终没有完全被授权成为多哈回合的谈判议题,反而是发展中国家成员的很多议题被纳入其中,棉花议题、公共健康议题等还最终取得了胜利.

(三)现行谈判模式主要延续了GATT时代的“主要供应国原则”

“主要供应国原则”是GATT时期工业品关税减让的主要谈判原则,它是一种产品对产品的谈判模式,即对选择出来的产品在成员之间进行逐项谈判.因此,谁和谁就该产品税率进行谈判,以什么原则选择谈判对手是首先需要确定的问题.〔5〕“主要供应国原则”要求某项产品的最大供应国应向该项产品的最大进口国要求减让,这两个国家是该项产品关税减让谈判的理想伙伴.最大供应国如果希望最大进口国做出理想的关税减让,必须付出一定的代价,而最大进口国为了从最大供应国获得比从其他供应国更多的经济利益,也更倾向于满足其最大供应国关税减让的要求.该原则意味着对于任何特定的产品,进口国只能与其主要供应国谈判税率,而不是与这个产品所有的供应国谈判.关税减让的主要受益者是实际的最大供应国.〔6〕除了以免税方式进口工业化国家的原料外,当时发展中国家很少成为哪种商品的主要供应国,因而在GATT早期几轮谈判中,发展中国家被排除在谈判之外.1956年GATT第四次日内瓦谈判时这一原则才得到修改,允许发展中国家在要求其他国家让步时可以采取集团谈判的方式.但是在那些尚未大量生产的商品上,发展中国家实际上仍然无法要求其他成员让步.因此,“主要供应国原则”实际上将发展中国家关在关税谈判大门之外.〔7〕从肯尼迪和回合开始,关税谈判采取了公式减让（formula-based）多边程序的谈判模式,即在谈判中对所有产品或所选定的产品,不论税率高低,按某一议定的百分比或按某一公式削减.回合更是采用了“瑞士公式”,对高关税进行较大幅度削减.乌拉圭回合和WTO成立后,在美国的坚持下,谈判又开始恢复采取主要供应国原则,遭到发展中国家成员的挑战,它的每一次出现都导致了谈判进程的破裂,如2003年将大部分成员排除在“绿屋会议”之外的坎昆部长级会议破裂,2006年7月导致多哈回合中止的六国集团部长会议以及2007年6月的四国集团波茨坦会议失败等.〔8〕选择关税谈判模式对发展中国家成员从谈判中获利的多少有直接影响.多哈回合开启以来,发展中国家成员以集团方式对抗“主要供应国原则”效果明显,如棉花四国,四个弱小国家（贝宁、布基纳法索、乍得、马里）联合起来达到了美国的要求并提出了棉花补贴以公式为基础的框架.

综上所述,发展中国家成员谈判集团形成和发展的缘由在于纠正贸易大国操纵谈判和决策.阿姆瑞塔纳利卡认为,发展中国家成员建立集团的基本动因在于“猎鹿模型”（Stag Hunt）,即所有成员都认为他们的共同利益只有通过合作才能实现.〔9〕曼瑟尔奥尔森指出,如果某一群体的成员有共同的利益或者目标,并且如果这一目标的实现会使所有群体成员的境况都比过去更好,那么已有的逻辑推论便是只要在这个群体中的个人是理性和自利的,他们就将为这一目标的实现而行动.〔10〕对于人力、财力和专业知识都欠缺的广大发展中国家成员而言,在立场相同或者相似的情况下进行联署提案,协调战略战术能最大程度地实现自身和集体的利益.组建集团大大增加了他们在谈判中的要价能力.实践中单个WTO成员选择组合集团参与谈判还是一个在决策和谈判实践中产生的新生事物,是 一个由松散的个体利益向集体利益博弈过渡的过程,有着内在和外在的必然性与合理性.乌拉圭回合期间产生的“凯恩斯集团”是第一个真正意义上的谈判集团,在该回合农业问题的谈判中发挥了重要作用,至今仍然活跃.多哈回合开启前后,大量的发展中国家成员谈判集团涌现,它们选举发言人或者协调人参与绿屋会议或者小型部长会议,表达集团的共同诉求,其中G20、G33、棉花四国等最引人注目.从目前绿屋会议的实际情况看,除了老四方国（美、欧、日、加）外,还有一半是来自于发展中国家成员和最不发达国家成员,有巴西（G20、凯恩斯集团）、印度（G20、G33）、中国（G20、G33）、南非（G20、非洲集团）、肯尼亚（G90）、牙写加（非加太集团）、毛里求斯（SVEs、岛国集团、G90）、贝宁（棉花四国集团）等.每个集团会有一个发言人代表本集团参与谈判,使集团的立场能够在WTO核心决策圈中反应出来.

三、WTO多边贸易体制下建立

成员谈判集团制度的建议关于WTO成员谈判集团并没有明确规定,而是谈判和决策过程实践中出现的新兴事物.虽然目前看来谈判集团有活跃的生命力,也有利于增强WTO决策机制的性、透明度,但是由于缺乏法律制度的支持和规制,谈判集团在谈判和决策中继续发挥功能仍然存在系统性障碍,这会给成员集团的稳定性、连贯性乃至整个WTO决策机制的健康发展带来问题.然而,WTO谈判集团模式化或机制化是一项很艰巨的任务,因为成员组建集团以及组建何种类型的集团、集团的成员资格、集团内部利益的协调机制、集团发言人的选举和权责、集团之间利益的协调、集团的谈判策略等都是十分复杂的问题,涉及成员方方面面的利益,常常处于动态变化中,且更多的是一个政治博弈和策略选择的过程.

1.赋予成员谈判集团的法律地位.应赋予谈判集团以正式的法律地位,承认谈判集团有权利代表其成员在WTO谈判和决策程序中提出议案并参与讨论.有学者认为,可以在WTO各正式和非正式会议之后,在全体成员协商一致同意之前,增加一个“集团同意”（approved by the groups）的程序,这样可以使弱小国家（all or weak countries）与其所在的集团进行充分协商.同时,该程序也能确保谈判的信息更加及时和透明地传达给各个成员.虽然增加“集团同意”这一步看起来是给决策程序增添负担,但是实际上它通过减少参与方数量的方式简化了程序进而提高了效率.〔11〕 2.完善成员谈判集团的类型及其成员资格.目前谈判集团主要的类型有区域集团、特征集团和议题集团.其中区域集团可以保证WTO具有平衡的地区代表,尤其是在当前已经存在众多区域集团的情况下,①需要整合这些区域集团,使其更便于参与谈判和决策：非洲几个既存集团有着共同的特征,拉美国家也具有共同的立场,亚洲和北美地区的情况比较复杂,如亚洲的中国、印度和日本利益分化较大,同样情况还存在于北美的墨西哥与美国、加拿大之间.有学者建议,结合特征集团和区域集团的特点,可以首先划定两个大的特征集团――最不发达国家成员集团（LDCs）和工业化成员集团（a bloc of Industrialized Members）,以一定的GDP标准（最不发达国家成员集团GDP依据联合国最不发达国家标准）界定其成员资格,分别包含最不发达和最发达的成员,然后将GDP介于二者之间的成员根据其所处的区域划分到各区域集团,如美洲集团、非洲集团、两个亚洲集团（其中一个包含中国和其他东亚国家；另一个是南亚和中亚国家）〔12〕、中东集团等.集团要建立流动成员资格制度,如果成员GDP达到工业化成员集团的标准则应该加入该集团；同理,如果GDP不再属于最不发达国家成员范围,则应该加入相应的集团.如果有的成员同时达到几个集团的标准,如横跨两个区域,成员可以选择加入几个集团.〔13〕

①虽然区域集团代表制不完美,但是其他国际组织已有成功例子,如联合国采用区域分配方式保证其国际法院成员国的平等代表制.议题集团的体制化是一个更加困难的问题,因为该类集团的组建要根据各成员的特殊利益、策略等具体情况而定,是一个政治博弈的结果.关于议题集团的成员资格很难建立一个客观标准,可能包含不同政治和经济实力的成员,如凯恩斯集团.有学者建议议题集团的建立不应以成员身份进行划分,而是由对特定议题有共同利益的成员组成,每个议题集团选出代表参加WTO的决策和谈判.〔14〕

3.谈判集团发言人的选举和责任制度.根据经验,集团中综合实力较强的成员往往是发言人,如G20的巴西.为了确保发言人能够忠实地代表本集团行事,需要建立发言人的责任制度,如事前仔细聆听集团所有成员的意见,根据集团的共同意志在绿屋会议等场合进行协商和谈判,及时反馈谈判信息并与集团协商进攻或妥协的方案等.如果发言人没有恪尽职守,如利用集团发言人身份为自己谋取单方面利益,那么集团可以罢免其代表资格,另选择其他成员为集团代言.

4.谈判集团内部的利益协调和集团的谈判策略.谈判集团内部利益之协调对于保持集团的团结,减少集团成员的背叛十分重要,为此,纳利卡建议：（1）集团要进行有效的议程设置以解决所有成员的关切；（2）集团中较大的成员应对较小的成员进行边际支付,例如扩大其市场准入等；（3）建立一个规模较大且包含大小成员的集团,从而更好地实现目标,以令成员信心倍增.〔15〕此外,为了避免谈判集团外成员分化和瓦解集团,集团需要建立严格 的纪律,如要求成员在做出接受集团外成员的要价前必须向其他成员汇报并听取他们的意见.〔16〕与此同时,集团在谈判策略上要避免简单地表明其内部成员“立场一致”（即严格的分配策略,strict distributive strategy）,而是要显示出愿意参与谈判,愿意做出让步并提供务实方案的灵活性,但同时应注意让步的时机,避免过早地做出超前的谈判姿态而最终不能获得对手的互惠让步.

四、中国选择参与WTO成员谈判集团的策略

入世后,中国全面参与WTO各项活动和谈判,2005年主办了WTO大连小型部长级会议,同年还积极为香港部长级会议的进行提供帮助.2008年7月小型部长级会议上,中国首次应邀进入WTO“核心决策圈”.〔17〕但是,中国要提高自身的要价能力还有许多软肋,如经济增长方式尚未转变,产业竞争力不强,经济结构不合理,自主创新能力欠佳,人均GDP排在全球100位之后,仍有2000多万贫困人口,诸多因素如人口、就业、环境、能源、收入差异等制约着经济增长的质量和发展方向.〔18〕因此,中国需要借助WTO决策过程的集团化趋势,与利益契合的其他成员合纵连横,共同发声.谈判格局朝向利益集团化趋向发展表明,中国孤军奋战而游离于成员利益集团化场域,既非明智之举,也有损国家利益.〔19〕实践中,中国加入的集团有G20、G33、RAMs（新加入成员集团）、“第六段”国家集团、地理标识之友、雄心之友集团等六个谈判集团.对于中国参与WTO成员集团化,笔者有以下建议：

1.中国应支持确立谈判集团在WTO中的合法地位并积极开展其体制化研究.对发展中国家成员而言,集团的积极意义十分重大,巴西即借助G20在农业问题上树立了威信.中国作为最大的发展中国家成员应努力促成集团成为WTO决策程序的合法工具,支持其在WTO中取得合法的地位并积极开展其体制化研究.合理利用集团必将增加中国在谈判和决策中的话语权.

2.中国应将在不同的利益上寻求不同的盟友作为参与谈判集团的基本原则.在直面和参与各类议题的磋商与谈判时,中国必须首先搞清楚自身利益所在和各个利益集团的内在脉络与复杂关系.经济和贸易利益在一个日益全球化与政策一体化的世界中往往是盘根错节、错综复杂的,所以谈判中应对“事”（议题、领域、立场、案文）,不能对人（成员）.只要某一项议题、某一项建议、某一个案文符合中国利益,不管是谁提出来的,是发达国家成员还是发展中国家成员,中国均应采取积极的态度,不能贻误战机,丧失主动权,反之亦然.〔20〕在各个议题中,临时的联合力量在多边谈判中相当常见,各种组合变化并没有一定之规,而是需要根据自身的实际利益加以取舍,中国的谈判策略同样也不能简单地以发展中国家划线,而需要在具体议题中寻找和选择适合自己的同盟.〔21〕

3.中国应准确把握在谈判集团中的角色期待、定位和作用发挥.中国往往被期望成为发展中国家成员或者某集团的“领头羊”,这样做固然可使发展中国家成员的整体利益得到提升,但却可能让中国独自承担来自发达国家的各种打击和报复.因此在选边站队上,需要把握以下几点：首先,坚持发展中国家成员地位不动摇,这是中国在相当长一段时间经济水平的客观反映；其次,维系好作为两类成员的桥梁角色,经贸利益多元化和双重地位决定了中国必须善于处理发达成员和发展中国家成员之间的合作与协调关系,若简单地依据“阵营”确定谈判基点和策略,可能将受到极大束缚,甚至损害自身利益.牢牢关注自身的利益所在,低调有力地参与才是符合我国基本国情的.即便成为集团的代言人,也应避免“扛大旗”“造声势”的表面文章,认真研究美、欧、巴西、印度等主要方在提案和决策上的经验和教训,既慎重选择具体谈判议题的出价,又做到大胆出击积极争取,并学会酌情妥协与让步,注意有效地设置议程以关切所有集团成员的利益,在集团规模上则尽量包含大小成员,通过边际支付协调立场,维持集团的团结. 〔参考文献〕

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