对外经济政策的国内政治影响因素

摘 要 ：作为西方主流经济学的国际经济学,忽视了国内政治因素尤其是政治制度在对外经济政策中的重要作用.国际政治经济学作为一门新兴学科,将政治因素纳入了经济学的分析框架,从政治与经济相互结合的视角探讨影响对外经济政策的因素.在实行代议制的国家,作为政治制度主要行为体的利益集团和左右翼政党的政策偏好,以及不同的模式,对贸易政策、汇率政策和资本流动政策的选择都具有十分重要的影响.

关 键 词 ：国际政治经济学；对外经济政策；利益集团；左右翼政党；模式

中图分类号：F125.1　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2009)10-0011－05

一、理论背景

西方主流国际经济学在一些社会目标检测定的前提下探讨最优政策的制定,认为最优政策一经提出,就会无条件被接受,并将得到贯彻实施.然而,在现实中,背离贸易或金融自由化政策的现象却普遍存在.因此,仅从经济方面探讨最优政策难以付诸实施的原因并不全面.国际政治经济学与国际经济学的学术分野,在于将其忽视的政治因素纳入了经济学的分析框架.阿维纳什迪克西特(2004)指出,对于一项经济政策,“认定经济和政治这两方面的影响是可以明确分开的,一般说来是不对的等在对其中一方面做了完整和准确的分析之后,并不能把另一方面加入其中.因此,要么经济学家从一开始就必须把政治因素包含在分析中,要么政治分析家必须重新分析经济”.

国际政治经济学对于对外经济政策的研究,最初主要集中在微观经济政策即贸易政策方面,一些学者将政治过程用经济学的成本收益分析工具来进行处理,使政治内生于国际贸易之中.近年来,国际政治经济学在宏观经济政策方面的研究取得了较为显著的进展.一些经济学家运用现代宏观经济理论、理性选择理论等,对政治条件下各种政治因素如何影响宏观经济政策进行了分析,其中对于对外金融政策的分析,主要围绕着开放经济条件下“三元悖论”中所涉及的汇率政策、资本流动政策而展开.但是,无论是在贸易还是对外金融政策研究领域,仍没有形成一个完整、统一的理论分析框架.

国际政治经济学作为一门新兴学科,虽然仍不成熟和完善,但它给我们提供了一个将政治与经济相结合的研究经济政策问题的新视角.综合国际政治经济学的各种理论分析,研究发现影响各国对外经济政策选择的最基本的国内政治因素,是各国的政治制度.作为主流经济学的国际经济学对政治制度视而不见,仅关注经济政策的结果,而政治制度决定了制定经济政策的政治过程,具有不可忽视的重要作用.

所谓政治制度,对于实行代议制的国家,其基本含义是“政党制度、选举方式,决策模式和压力集团的混合体”,是“政府机构的总和”.其中,利益集团和政党是一国政治制度的主要行为主体.集团参政是实行代议制国家政治制度的基本特征.利益集团作为政治产出的需求方,具有不同的政策偏好.它们通常通过各种方式和途径影响选举和立法,以争取对自身有利的对外经济政策；而作为政治产出供给方的左翼或右翼政党,是经济政策的制定者.不同政党的选民基础不同,具有不同的政策偏好.为赢得政治支持和实现选票最大化,政党需要权衡各种利益集团的诉求.作为一国政治制度主要行为主体的利益集团和政党的行为,都要受到一定模式的约束.模式主要包括化程度、选举制度等内容.在实行代议制的国家,以上政治制度成分,对贸易、汇率和资本流动政策都将产生重要的影响.

二、利益集团的政策偏好

所谓利益集团,“是一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团.如果它通过向政府的任何机构提出其要求,它就变成了一个政治性利益集团”.利益集团的划分以特定问题下不同群体的共同利益为基础,一般可分为要素或部门两种不同形式的利益集团.由于对外经济政策对国内收人分配将产生影响,导致一些集团获益而另一些集团受损,按照要素或部门划分的不同利益集团具有不同的政策偏好.

在贸易政策方面,根据国际贸易收入分配模型,在特殊要素模型中,劳动作为共同的要素,在部门之间可以自由流动,但资本作为不同部门的特殊要素,不能轻易地在部门之间流动.在这种情况下,利益集团对贸易政策的偏好.以不同部门的立场来划分；而在流动要素模型中,要素可以流动,无论要素处于哪个部门,充裕要素的所有者支持自由贸易政策,而稀缺要素的所有者则支持贸易保护政策,即利益集团对贸易政策的偏好以不同要素的立场来划分.对流动要素模型的扩展,能够进一步描述不同类型国家的利益集团在贸易政策上的政策偏好及其产生的利益冲突.在发达国家,资本一般较为充裕.如果土地充裕,劳动稀缺,资本家、农场主以及农民将从扩大贸易中获益,从而支持自由贸易政策.工人则抵制自由贸易政策,支持贸易保护政策.作为受益者的资本家将试图扩大他们的政治权利,如通过压制工人等手段来达到其目的,从而导致阶级冲突.但在土地稀缺、劳动充裕的发达国家,发展贸易将会使资本家和工人同时受益,他们将支持自由贸易政策,并会扩大其政治影响.但自由贸易政策将不利于农场主和农民.资本、劳动与土地的对立.形成了城乡冲突.

发展中国家资本普遍稀缺.如果土地充裕.劳动稀缺,当贸易扩大时,资本和劳动都将受损,资本家和工人必然要寻求贸易保护.而在自由贸易政策中获益的农场主或农民,将会扩大他们的政治影响,其结果将会导致城乡冲突.而在土地稀缺、劳动充裕的发展中国家,工人将支持自由贸易政策,并通过工人运动增强自身的政治力量.资本、土地与劳动的对立将扩大阶级冲突.

对于汇率和资本流动政策,根据保罗克鲁格曼提出的“三元悖论”检测说,在开放经济条件下,一国不同的政策目标存在着冲突,货币政策独立性、汇率稳定和资本自由流动三者只能取其二.由于国际资本流动程度日益提高,在很多情况下,“三元悖论”实际上是在货币政策独立性和汇率稳定两者之间权衡.因此,不同部门的利益集团从自身的利益出发,具有不同的政策偏好.

一般而言,国际贸易商与投资商、出口竞争商品生产商要面对汇率风险,十分关注汇率的可预测性.同时,由于他们的市场和投资遍布世界各地,可以把销售和生产比较容易地转移到国外,因而,对国内的宏观经济状况的可预测性不太关心.因此,相对于货币政策独立性,这些利益集团更关心汇率的稳定性.从而表现出对固定汇率的偏好；而非贸易商品生产商和进口竞争商品生产商主要在国内从事经济活动,国内经济状况直接影响到他们的利益,对货币政策独立性更加关注.而保持货币政策的独立性只有在实行浮动汇率的条件下才能实现,因而,这些利益集团对浮动汇率更加偏好.

与汇率政策不同,利益集团对资本流动政策的偏好以要素来划分.资本流出政策模型表明,资本流出将减少劳动要素的所得.因此,资本占有量低于社会 人均资本占有量的个人,倾向于支持限制资本流出的政策；而资本占有量高于全社会人均资本占有量的个人,则偏好鼓励资本流出的政策.资本流人政策模型的基本研究结论是：资本占有量高于全社会人均资本占有量的个人,主张对资本流人进行限制；反之.倾向于对资本流人给予优惠.同时,资本要素相对越充裕(缺乏)的个人,从对资本流入征税(补贴)中获得的收益也越大.综合资本流出和流人模型对收入分配影响的研究,显然存在着两个具有不同资本流动政策偏好的(金融)资本家集团和工人集团.

无论贸易集团还是金融利益集团,为争取对自身最为有利的政策,都将通过各种方式和途径来影响选举或立法.由于微观和宏观领域涉及的问题不同,存在不同的影响机制.无论是选举还是立法,利益集团对于微观经济政策即贸易政策的影响更为直接和明显,尤其是在议会游说方面,利益集团最重要的活动主要集中在为贸易政策立法而进行的游说上.早期的经验证据更支持按照部门形成的贸易集团.典型的案例包括：1846年英国废除谷物法,英国棉纺业组成的“反谷物法同盟”发挥了重要作用；20世纪60年代以后,以法国为代表的欧盟国家的农产品贸易保护政策,充分体现了这些国家农业部门的利益.

值得注意的是.在短期进口冲击强烈的情况下,要求贸易保护的游说活动很明显是以部门的形式集中体现出来的.最有说服力的证据是美国的1930年斯穆特一霍利(Smoot―Hawley)关税法案.在20世纪30年代大萧条时期,工业生产急剧下降,美国国内利益集团的力量对比发生了新的变化,“新政”增强了有组织的工人的政治力量.工业部门与同样受到进口冲击的农业部门结成联盟,互相支持对方的贸易保护诉求,共同向政府施压,对通过高度管制的斯穆特一霍利关税法案起到了十分重要的作用.”

20世纪90年代以来,在经济全球化迅速发展的影响下.按照要素组成的贸易集团在组织程度及其对贸易政策的影响方面明显增强.如在美国,纺织、钢铁等传统制造业的工人越来越强烈地意识到,发展中国家低廉的产品生产和贸易对其就业和工资水平形成了明显的威胁,特别是那些缺乏技能、受教育程度较低的工人,成为最大的利益受损者.美国的工会组织在反对给予发展中国家贸易优惠待遇,要求发展中国家承诺遵守国际承认的劳动标准,将“工人权益”作为一项主要贸易谈判目标等方面.发挥了越来越重要的作用.

三、左右翼政党的政策偏好

作为政策制定者的右翼政党或左翼政党,具有不同的选民基础,表现出不同的政策偏好.

在贸易政策选择中,主要代表资本家集团的右翼政党倾向于自由贸易政策,而关注劳动者利益的左翼政党则倾向于贸易保护.当然,右翼政党也具有加强贸易保护主义的政策倾向.尤其是在能否重新当选尚未确定时,无论左翼还是右翼政党,基于机会主义动机,都将十分关注贸易保护集团所提出的要求,以便为其竞选提供资金上的帮助,或是增加边缘选区的选票.而且,在贸易保护集团和支持自由贸易的利益集团之间,存在着长期的政治力量对比的不平衡.贸易保护的利益集团具有声势浩大的游说活动,更易克服集体行动的成本,具有较强的组织行动能力；而反对贸易保护的利益集团由于缺乏激励因素,政治影响力相对薄弱.譬如,在美国主张贸易保护的利益集团中,传统制造业在大选和立法过程中寻求贸易保护的声势最大,如纺织业.出于竞选的考虑,政治家往往屈服于贸易保护集团的压力.在整个战后时期,纺织业赢得了党与共和党总统候选人应允采取贸易保护的承诺.约翰肯尼迪在1960年承诺要对棉纺业进行全面保护,以争取新英格兰地区和南方沿海各州的选票.在那次大选中落败的理查德尼克松,在八年后为了避免再度失败.也效仿肯尼迪的做法,对纺织业做出了更大的许诺.罗纳德里根在1980年也都做出过这样的承诺.

在汇率和资本流动政策方面,左右翼政党的政策偏好,主要取决于它们对于宏观经济政策的基本偏好,具体体现在它们对于反通货膨胀的偏好上.由于通货膨胀与失业存在着交替的关系,右翼政党所代表的选民厌恶通货膨胀,对失业问题并不关心；而左翼政党所代表的选民则更加关心失业和社会保障问题.对发达或发展中国家通货膨胀和失业率数据的分析表明,低通货膨胀和高失业率通常出现在右翼政党执政的国家,而高通货膨胀和低失业率通常出现在左翼政党执政的国家.

对于汇率政策的选择,关注通货膨胀的右翼政党倾向于选择固定汇率,而关心失业和社会保障问题的左翼政党则更倾向于选择浮动汇率.

由于在通货膨胀政策上存在着时间不一致性,右翼政党为抵挡通货膨胀的诱惑,需要外部的约束机制,以增强反通货膨胀的可信性.主要方式有：用隐含在重复博弈中的政府声誉机制来约束机会主义行为：选择一个具有更强反通货膨胀倾向的政策制定者,并同这个政策制定者签订一份奖励低通货膨胀的合同；安排不利于高通货膨胀的其他制度,防止政策制定者运用相机抉择导致时间不一致性.旧前两种方式为政策制定者的自我约束,是否会违背,仍存在较大的不确定性.第三种方式是对政策制定者的外在约束,有可能达到更好的效果.因为固定汇率为国内货币政策提供了一个名义锚,使政策制定者的反通货膨胀承诺更有可信性.因此,右翼政党倾向于选择固定汇率.

与右翼政党不同,左翼政党更加重视失业和社会保障问题,而通过实行扩张性货币政策,实施温和的通货膨胀,可以减少失业.同时,也可以获得社会保障等方面的资金来源.在累进所得税的作用下,通货膨胀把家庭持有的部分货币转移到政府部门,产生了所谓的通货膨胀税.即执政党通过增发货币而获得的超额收入.执政党可以通过转移而来的财富用于社会保障等下一期的公共支出.此外,虽然通货膨胀在总体上使持有名义资产的人利益受损,但通货膨胀引起的财富分配效应一般有利于左翼政党所代表的选民.在固定汇率下,通货膨胀将对一国的汇率产生贬值的压力,当汇率贬值的压力累积到一定程度,即用于干预外汇市场以维持汇率稳定的外汇储备耗尽的时候,固定汇率就会因无法维持而崩溃.由于左翼政党不愿意放弃在更大程度上运用货币政策这一政策工具来调节国内经济,因而更倾向于选择浮动汇率.

在资本流动政策的选择上,与反通货膨胀偏好相联系,关注通货膨胀的右翼政党更倾向于资本自由流动政策,而关心失业和社会保障问题的左翼政党则具有实施资本管制的偏好.

前已述及,右翼政党为了克服时间不一致性所造成的通货膨胀倾向,十分关注增强反通货膨胀的可信性.在资本自由流动的情况下,通货膨胀将会造成货币替代,而货币替代会反过来制约通货膨胀,从而给政策决策者实行通货膨胀政策形成了压力.实证分析已表明,资本账户开放和通货膨胀具有很强的负相关性.旧实施资本自由流动政策,即是向公众做出的一个低通货膨胀的可信承诺,表明在未来不大可能实施资 本管制.

资本流动政策对失业和社会保障支出具有重要影响.首先,在资本自由流动的情况下,国内资本可以在国外寻求高回报、低税率的投资机会.当资本流出时,国内劳动要素的稀缺程度降低,这同时减少了劳动的边际产出.如果工资及水平是自由浮动的,劳动要素的工资率将会因此而降低.如果工资不能自由浮动,而是存在向下的刚性,即存在最低小时工资制等限制性保障制度时,在资本流出的过程中,一旦影子下降到最低工资率之下,失业将随之发生.

其次.资本管制在以下三方面将可能增加财政收入：(1)有利于维持资本税的税基.同时可以避免各国之间为吸引资本而竞争性地压低税率；(2)限制了政策制定者在征收通货膨胀税和铸币税时出现货币替代的可能；(3)有助于在国内维持金融抑制方面的相关政策,而被压低的国内利率将减轻政府的赤字负担.因此,更加关注失业和社会保障问题的左翼政党比右翼政党具有更强的实施资本管制的偏好.

四、不同模式下的政策选择

作为一国政治制度主要行为主体的利益集团和政党的行为,都将受到一定模式的约束.模式包括化程度、选举制度等内容.化程度主要以是否公开选举来衡量.在一些发展中国家,化程度较低,甚至实行政体.国家可分为多数型制和共识型制两种类型.前者由议会多数派组阁,立法与行政权合一,多数派拥有最后决定权,少数派被排斥在行政权力之外；后者是多数派与少数派分享权力,立法与行政权分立,以少数派的否决权来制衡多数派的权力.两者的差异主要体现在选举制度上.前者实行多数代表制,一个选区只能选出一名代表,获得多数选票的政党当选；后者实行比例代表制,一个选区可以选出多名代表,同时参加竞选的各个政党按照得票多少的比例分配这一选区的代表数目.

我们首先考察模式与利益集团的关系.以贸易政策为例,前已述及的流动要素模型和特殊要素模型,并不能够完全解释按照要素或部门形成利益集团的原因.利益集团集体行动的成本,对利益集团的形成具有重要影响.而在不同的模式下,集体行动的成本有所不同.在国家,利益集团为得到有利的政策结果,需要(相对)多数的支持者.譬如.如果大多数人的收入来自劳动,则会形成支持劳动者利益的多数票.相比而言,在化程度较低的国家.利益集团并不需要确保它所偏好的政策得到多数人的支持.而主要是取决于利益集团进入和影响决策机制的能力.在这种情况下,组成特殊要素模型所描述的按照部门划分的利益集团较为容易.

其次,不同模式对政党的政策偏好形成明显的制约.如在汇率政策的选择中,由于在多数型制的多数代表制下,一般都会形成一个单一政党内阁,少量选票的变化就会导致议会席位的重大变动.因此,政策制定者如果选择浮动汇率,可以通过操作货币政策,使之有利于自己的选举.前已述及,左翼政党偏好浮动汇率.如果执政党为左翼,多数代表制无疑加强了左翼执政党的政策倾向；而如果执政党为右翼.由于同定汇率可以使得右翼政党维持低通货膨胀的承诺具有可信性,右翼政党将倾向于选择固定汇率,但多数代表制下选择固定汇率意味着不得不放弃货币政策这一有可能利于赢得选举的政策工具,因而右翼政党必须权衡各方的利弊来做出政策选择.在共识型制的比例代表制下,各政党按照选票的比例来分配在议会中的席位,通常会产生联合政府.选票的一些变动对内阁的最终组成不会产生太大的影响,因而不需要过多依赖货币政策这一工具,右翼政党偏好固定汇率的政策倾向性将得到加强.但与多数代表制相比,比例代表制下各政党之间的互相牵制更为明显,政府在政策制定上的一致性取决于各政党通过讨价还价之后达成什么样的妥协,其结果是不确定的.我们通过对1990―2005年东亚和拉美国家汇率政策的实证分析,检验了这一结论.

五、结论

本文从政治与经济相互结合的国际政治经济学视角,综合分析了代议制国家的基本政治制度成分一利益集团、政党与模式对微观和宏观领域对外经济政策选择的影响.不同类型国家的利益集团在贸易政策上具有不同的政策偏好,而按照部门和要素划分的两种形式的利益集团在汇率和资本流动政策选择中的作用不同.20世纪90年代以来,按照要素组成的贸易集团对贸易政策的影响明显增强.政党对于贸易政策选择的影响.主要出于党派信徒动机和机会主义两种不同的动机.在汇率和资本流动政策方面,政党的政策偏好主要取决于它们对于反通货膨胀的偏好.不同的模式对于利益集团、左右翼政党的政策偏好将形成制约.

分析表明,一国对外经济政策的选择.不仅受到经济因素的影响,也明显受到国内政治制度的影响.当然.以上的一些结论还有待于在今后的进一步研究中进行检验.

责任编校　沭梓