关于我国地方公债问题的

摘 要：为了应对国际金融危机,我国实施积极的财政政策,使地方政府的支出压力不断加大.在地方财政收支紧张的形势下,产生了大量不规范的政府举债行为与隐性负债,阻碍了地方经济的健康发展.为此,必须为地方政府的合理融资寻找一个合适的解决方案.通过允许地方政府发行地方公债,可以规范地方政府的融资行为,弥补地方政府财政资金的不足,促进经济的健康发展.

关 键 词 ：分税制；地方公债；必要性

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0167-02

引言

我国自1994年进行分税制财政体制改革以来,出现了“地方税收体制缺乏规模和质量,地方财政收入稳定性较差和保障程度低下”等一系列问题.地方财政收不抵支,产生巨大缺口,给地方财政造成沉重的负担.为了解决地方政府的融资及债务管理问题,我国于2009年开始实行怎么发表地方政府债券政策.2011年l0月,国务院批准上海、浙江、广东、深圳4省、市开展地方政府自行发债试点.由此,我国地方政府发行债券的闸门已经打开.

一、关于地方公债的相关研究

(一)国外的研究

国外地方公债的发行历史比较悠久,地方债券市场发展成熟.西方主流经济学派关于公债的观点如下.

古典经济学派对公债持否定态度.其代表人物亚当·斯密认为举债对国民经济的发展是不利的.另一位代表人物李嘉图也对公债持否定的态度.他认为,举债在短期内会影响总需求,长期内可能通过基础效应影响资本形成和经济增长.凯恩斯学派对公债持肯定态度.其主张对于扩大支出中形成的赤字,可以通过发行公债来加以弥补.现代经济学派抨击凯恩斯学派的赤字财政政策,反对政府举债.布坎南在他的《公债的公共原则》一书中,批判了公债有益论的“非负担”的观点,提出了“公债负担论”.

(二)国内的研究

随着我国国债的发行和地方公债进入理论界的探讨范围,对公债的研究也相继出现,许多学者对地方公债问题也展开了激烈的争论,主要分为两个派别.

1.主张地方政府发行公债派

张馨认为,在中国推行地方政府发行公债是完善分税制的客观需求,是强化财政职能、缓解各级政府财政困境的必然选择.姚新民从地方财政支出的宏观调控作用出发,提出地方可以通过发行公债更好地履行调控职责.王鹏程、赵晓东进一步指出,地方发债是解决地方赤字的客观要求,而且对我国稳健财政政策的实施有积极的推动作用.贾康、高奎明等学者从地方公债可以弥补地方建设资金不足的角度出发,指出赋予地方政府发债权可以为地方基础设施建设筹集更多的资金,促进地方经济发展,加快城市化的进程.

2.不主张地方政府发行公债派

也有部分学者认为,发行地方公债并不可行,存在很多障碍.李九领从应债能力和偿还能力的角度提出,应债能力和偿还能力只是地方政府具备发债的必要条件,而不是充分条件.他指出,我国地方政府还不具备独立发债的能力和素质.孙凤仪、龙志强则从理论与现实的角度分析,指出虽然发行地方债有充分的理论依据,但是现实中面临诸多制度约束和冲突,如法理基础和相关配套制度缺位、现有公共预算平衡性不足等.

二、我国地方公债发行的必要性

(一) 完善分税制的需要

我国于 1994 年开始进行的分税制改革是不彻底的,财力明显向倾斜,地方的财权和事权并不匹配.由于《预算法》的约束,地方政府不具有发债的权利.地方政府的征税权限和范围相对狭小,地方财政收支存在较大的缺口.这种不规范的分税制,不利于地方经济的发展,需要进一步完善.

(二)缓解地方政府的财政困境

实行分税制以后,地方政府的预算规模主要取决于两个因素：一是与本地区经济发展水平相联系的财政收入规模；二是和地方分享财政收入的比例.由于分享比例事先确定,地方政府可支配的财政预算规模比较恒定,因此,在某个特定的财政年度内,一个地区的财政收入同当年必须完成的地方性事务所需资金往往是不均衡的,这给地方政府带来了一定的财政困境.

(三)规范地方政府的融资行为

由于《预算法》的约束,我国不允许地方政府发行公债,各级地方政府为了弥补地方财政支出的不足,大多以直接或间接的手段举借债务,产生了大量的显性与隐性债务.这些地方债务缺乏必要的立法规范,容易导致财政支付危机.

(四)促进地区经济发展的需要

由于我国各个地区的经济发展水平差异很大,如果允许地方政府发行债券,地方政府可以在较短时间内筹集到所需资金,用于基础设施的建设,从而促进地区经济的发展.

三、我国地方政府发行公债的现状及存在的问题

(一)我国地方政府发行公债的现状

2008年,由于金融危机的影响,我国政府决定推行积极的财政政策,并于2008年11月出台了4万亿元的经济刺激计划.2009年,国务院比准财政部写作技巧地方政府发行并还本付息,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,发行地方政府债券2 000亿元.2010年,我国政府再次写作技巧地方发行债券,发行规模跟2009年相同,总计2 000亿元的地方政府债券共分10期圆满发行完毕.这两次我国地方政府债券的发行模式都是由财政部统一写作技巧发行,并不能算是严格意义上的地方政府债券.

2011年,经国务院批准,上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点,在国务院批准的发债规模限额内,自行组织发行本省（市）政府债券的发行机制,至此,我国地方政府发行债券的闸门已经打开.2012年,上海市、浙江省、广东省、深圳市继续试点按核定规模控制数自行发行债券.

(二)我国地方政府发行公债存在的问题

1.地方政府债券收益率低,投资者的投资热情不高 根据相关资料显示,2010年发行的2 000亿元地方政府债券中,3年期地方政府债券中标利率区间为2. 36%—3. 23%,5年期中标利率区间为2. 67%—3. 7%,均低于该年度同期限的金融机构储蓄存款基准利率.较低的票面利率导致我国地方政府债券收益率较低,使得投资者对于地方公债的投资热情不高,地方政府债券遭受冷遇.

2.缺乏相关法律法规

我国现行的《预算法》规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.其剥夺了地方政府的自主发债权.而针对债券发行后的各个相关领域,法律法规更是缺失严重.这种相关法律法规缺失的现状不利于规范我国债券市场各主体合法参与市场交易.

3.拉大东西部之间的差距

目前,我国东西部地区的发展呈现出极不平衡的现象.东部地区经济实力雄厚,从发行债券的条件来看,具备发行资格；而西部地区还不具备发行地方政府债券的资格.如果允许东部地区发行地方债券,就势必会造成资金的逆向流动,从而会进一步扩大东西部地区之间的差距.

四、完善我国地方公债的建议

(一)合理设置地方债券利率水平

利率水平的高低是决定,债券收益率高低以及能否吸引投资者的关键因素.从以前我国各期地方债的发行实践来看,债券利率设置不合理,影响地方政府债券的发行.因此,有必要提高债券票面.综合分析并结合我国当前金融市场的实际情况,其利率水准应该介于政府债券与企业、金融债券之间.

(二)完善相关法律法规

我国现行《预算法》明确规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.为了使地方政府发行债券有相应的法律保障,可以借鉴美国和日本对地方债务管理的经验,逐步建立起规范的地方公债制度,保证地方政府自主发行债券的合法性.

(三)加强地方公债的审查和监管

在地方政府发行地方政府债券后,地方政府实际上并没有将地方债券所募集资金集中用于落实到新增投资项目上,地方配套资金的到位率偏低,这就暴露了地方政府监管力度不够.为此,财政部应加强对各地资金安排和使用情况的监查力度,打破政府监管难的局面.