我国地方财政投融资平台债务风险

摘 要 ：１９９４年的分税制改革导致财政收入占全国财政收入的比重迅速增加,地方政府在财政收入迅速减少的情况下还要承担大量的事权.在这种财力与事权不匹配的情况下,地方政府只有通过举借债务来完成基本公共产品的提供和基本公共怎么写作的供给.金融危机之后,地方融资平台数量骤增,地方债务数额短期内迅速膨胀,加大了银行信贷风险.因此,防范并化解地方政府债务风险便成为当务之急.

关 键 词 ：地方财政；地方投融资平台；债务风险

中图分类号：Ｆ８１２．２文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１０－００３８－０４

收稿日期：２０１１－０７－２１

作者简介：武文莉（１９７１―）,女,吉林公主岭人,吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授,吉林大学公共管理硕士,研究方向为公共财政.

地方财政风险的表现形式多种多样,不同地区之间存在差别,就我国目前状况而言主要分为收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险.其中债务风险是地方财政风险形成的主要原因.然而,我国地方债务风险主要来源于地方投融资平台.因此,地方融资平台到底会带来怎样的风险及如何规避这些风险应当成为各级政府部门需要深入思考的问题.

一、地方政府债务形成的原因分析

地方政府债务是指所有最终需要地方政府作为债务负担主体的各种债务,不仅包括地方政府的直接举债,而且包括那些虽不是由地方政府直接举债,但依据法律、道义或其他社会责任,最终需要由地方政府承担偿还责任的债务.在地方政府债务的形成因素中,现行财政体制和投融资体制中的某些欠缺是形成债务问题的根本原因.

(一)分税制改革下地方政府财力与事权的不匹配

通过对十几年分税制改革实践的反思,不难发现,在其所衍生的一系列弊病之中,最突出的问题就是基层财政困难以及地区差别日益扩大.由于分税制改革的首要目的是缓解的财政压力,因此改革本身带有明显的集权倾向.分税制加强了政府的财力,却削弱了地方政府的财力.从我国的经济发展过程看,从“一五”至“七五”期间,我国地方政府的财政收入比较高,有的时期甚至高过政府的财政收入.在“八五”（１９９１～１９９５）期间,财政和地方财政的比例关系突然发生了逆转,财政收入占全国财政收入的比重止跌回升,迅速提高,其原因就是１９９４年实行了分税制改革.１９９４年,分税制改革把几个主要税种的大部分收入都划归,留给地方的多是一些近期征收潜力较小和征管难度较大的零散税种,其收入不仅不够稳定而且增长缓慢.改革的结果使财政收入占全国财政收入的比重由１９９３年的２２％上升到１９９４年的５５．７％.此后财政收入占全国财政收入的比重一直较高,２０１０年财政收入占全国财政收入的比重达到５１．１９％.［１］（ｐ１８０－１８１）

分税制改革改变了政府间财力与事权的配比关系,在财力方面,提高财政占全国财政收入比重的同时,省以下各级也大都采取了类似的集中财力的办法,在省以下政府财政分配关系中,省、市两级财政在集中一部分财力的基础上,又对共享收入、地方固定收入进行了分成,使县、乡财力再次向上集中,形成了财权关系调整上的“倒金字塔”结构.而在事权方面,改革开放以后,随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的不断加深,市场与政府的关系在调整中逐步明晰,政府的事权也逐步明确,基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担逐步由财政以公共支出的责任来承担,因此,与传统体制相比,市场经济中的基层政府事权呈现扩大的趋势,这在某种程度上形成了事权关系调整上的“正金字塔”结构.［２］这种财权关系上的倒金字塔趋势与事权关系上的正金字塔趋势,使得基层财政因无力保证各项严格规定的必保的支出而陷入了财政困境.

(二)地方债弥补了地方政府在财力上的缺失

由于分税制改革没有建立在完善的宪政分权的基础之上,没有按照“一级政府、一级预算、一级事权、一级财政”的基本分权模式来明确划分各级政府的事权和财权,这就使得地方税权不完整,与事权不对称.通过税收返还及转移支付等形式支援地方政府财力,并没有改变地方财政的困境.２００４年我国城市改造进入了大规模爆发时期.城市发展的速度,城市建设的好坏,直接关系到领导的政绩.所以,地方政府都热衷于道路拓宽,建设新房子和新城区.这些建设都要花大量的钱,在这种情况下地方政府的财政缺口就进一步加大了.对地方政府而言,在事权与财力不匹配的情况下,要求保运转、保发展,便产生了举债行为.在现有投融资体制下,城市建设投入主要依靠地方政府,在财政拨款较为有限的情况下,资金的筹集是主要依赖的融资渠道.由于地方政府不允许发行公债,且缺乏必要的正规融资渠道,因此它们只有通过成立融资平台进行举债.地方政府通过举借债务,有效缓解了资金需求矛盾,加快了基础设施和公共事业建设,促进了地方经济社会的发展.但大量举债也带来了政府性债务剧增和财政风险加大等问题.

二、地方政府债务膨胀的原因分析

地方债一直都存在.２００９年,为配套实施应对国际金融危机的４万亿政府投资计划,绝大多数地方投融资平台搭乘了应对国际金融危机而采取的一系列刺激政策的便车,大举借贷,使得地方政府债务迅速膨胀.

(一)受世界经济环境影响

２００８年世界金融危机席卷全球,我国政府应对危机的４万亿经济刺激计划出台后,各地纷纷推出包括地下轨道交通系统、城市轻轨、高速公路等大型基础设施建设项目规划,总投资规模十分庞大.然而政府仅负担了总投资的１．１８万亿元,这意味着上报的大量地方项目的大部分资金将由地方自筹.这就使本来捉襟见肘的地方财政变得雪上加霜.为了缓解资金上的矛盾,在政府允许的前提下,地方政府加快了投融资平台建设,各级地方政府融资平台顺势飞速发展起来,地方政府的债务也随之迅速膨胀起来.

(二)过度利用融资政策

所谓地方融资平台,就是指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,迅速包装出一个资产和流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目.地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）. 其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等.地方政府之所以采用融资平台的方式进行融资,其原因是我国相关法律对地方政府在财政上有严格的约束.我国《预算法》规定,除了国务院特批以外,不允许地方政府举债.人民银行１９９６年发布的《贷款通则》也限制了地方政府直接贷款的权力,１９９５年通过的《担保法》也曾规定国家机关不得为保证人.在这种情况下,地方政府融资就需要一个中间媒介,地方融资平台就充当了这个角色.地方政府没钱,但是地方政府有资产,把资产注入一家公司作抵押,然后举债.这样的办法其实并没有什么不妥,但是时间一长我们就会发现,由于我国地方政府之间的竞争关系,为了政绩,地方就争先恐后地大肆举债.因为不举债就没办法发展,不发展就意味着要落后,结果就是后患无穷,这样的现实催生了我国地方政府前人借钱后人还债的怪逻辑.银行也认为是政府借的钱就一定能够还,因为政府有财政收入.所以很多银行就觉得把钱贷给政府是肯定能拿回来的,在这种情况下,银行的口子是开着的,地方融资平台的数量就迅速增加,地方债的规模也迅速增大.据来自银监会的数据统计,到２００９年５月末,全国投融资平台公司有８８２１家,其中县级平台高达４９０７家,连乡镇都在搭台融资.来自央行的统计数据显示,到２０１０年１２月,通过地方投融资平台的负债额已经超过１０万亿.

三、地方政府债务膨胀的风险分析

(一)地方债加剧了地方政府超常规发展

地方融资平台的快速发展导致地方政府的超常规发展,从而加剧了地方债风险.央行的调查数据显示,在全国地方政府的投融资负债１０万亿中,各地政府资产负债率约６０％,平均资产利润率不到１．３％.特别是县级平台几乎没有盈利.银行贷款在２００９年的一年之中增加了一倍,而这一年之中所贷出去的款基本上集中在２００９年的前四个月.四个月贷出去大量的贷款,根本就没有可能把每一个项目都做足可行性研究净值报告,因此,好多时候借贷都是一笔糊涂账.据审计署“２００９年预算执行和其他财政收支的审计工作报告”的结果显示,审计调查的１８个省、１６个市和３６个县截至２００９年底,“本级政府性债务”余额共计１．４５万亿元,占全年全国财政总收入的２１．１７％.这些审计调查的地区共有各级融资平台公司３０７家,其地方财政投融资平台的债务分别占省、市、县本级政府性债务总额的４４．０７％、７１．３６％和７８．０５％.［３］由此可见,地方财政投融资平台的债务规模已经相当巨大,已经成为地方政府的沉重负担.地方政府财政资金偿债能力不足.从政府性债务余额与当年可用财力的比率看,省、市本级和西部地区债务风险较为集中,有７个省、１０个市和１４个县本级超过１００％,最高的达３６４．７７％.［４］

(二)地方债加剧了房地产泡沫

地方政府以低价征用土地高价转让土地使用权,用从中获得的收益搭建的融资平台,也导致了各级地方政府极力地推高当地地价,进而推高了房价.也就是说,地方政府的还款能力是建立在当地房价上涨的基础上的.地方政府基础设施建设项目的资金主要来源于融资平台,当房地产泡沫破灭时,土地就会全面下跌,地方政府从“土地财政”中获得的收益就会减少,地方政府基础设施建设的资金链就会断掉,在建的工程就会成为烂尾工程,地方政府的还款能力就会出现较大问题.在国务院出台一系列房价控制措施之后,全国的房地产投机炒作得到了一定程度的遏制,从而使全国的住房销售突然间发生了逆转.在这种情况下,不仅使全国各地的土地交易迅速下降,而且土地交易也全面下跌.土地交易减少及下跌,就会使不少地方政府融资平台面临巨大风险.同时,在经营城市的诱惑下,地方政府通过各种手段推高地价和房价,以实现土地收益最大化,城市房价在地方政府的推动下单边上涨,居高不下,使多数城市居民难以承受.这种状况侵害了城市居民特别是购房居民的利益,有损社会公平正义,同时也透支了地方未来的土地收入,由此带来的经济利益是不稳定、难以为继的.［５］

(三)地方债加剧了银行信贷风险

其实地方负债的问题一直都存在,只是由于地方政府过去虽然欠了钱,但是收入增长得快,有还款能力.金融危机之后,很多行业的经济增长开始放缓,导致地方财政收入的增长也开始放缓,再加上２００９年借债总额迅速上涨,致使问题在现在才被重视.４万亿经济刺激计划衍生出来的问题是地方负债,而地方负债其实还引发了一个更加危险的问题,就是银行贷款.换句话说,２００９年短期增长起来的银行贷款中有多少最终会化为坏账.当地方政府没有还款能力的时候,会造成中国的次贷危机,最后的结果只能是让国家来写单或者造成通货膨胀.目前我国地方政府债务风险不在于融资平台,而在于银行借款.同时,这种在政策催生下的迅速膨涨的债务是否真的都能有效地用于中国实体经济的发展,这当然是一个很重要的问题.更让人担忧的是这一天文数字的款项有没有成为腐败的温床,这才是地方政府债务所衍生出来的更加深层次的问题.

四、地方政府债务风险的防范与化解

２０１０年１月１９日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入２０１０年宏观政策方面重点抓好的工作之一.对于地方政府举债,我们更应该用辩证的方法来看待.既要看到其刺激内需、促进发展的作用,也要看到其规模偏大、风险加剧的隐患；既要看到债务资金已成为地方发展资金链中的重要一环,又要看到目前债务问题较多、急需规范的事实；既要看到政府债务的个性问题,又要看到与土地、房地产、金融、财政交织形成的问题.因此,研究和探讨地方政府债务风险防范和化解的途径尤为重要.

(一)拓宽地方政府财政收入的渠道

“十二五”规划中,提出了积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制.在合理界定事权的基础上,应按照财力与事权相匹配的要求,进一步理顺各级政府间财政分配关系.增加一般性转移支付规模和比例,为县级政府提供基本公共怎么写作财力保障.

⒈推进现行税制改革,科学地解决地方财政困境问题.我国现行税权过于集中,为正确处理税收制度缺乏社会公平性,社会收入分配失调,社会贫富分化等突出矛盾.政府应适当上移支出责任及下放收入能力,构建科学的税种划分格局和财力分配格局.在现行分税制基础上重新合理划分收入,按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则,实施税收以增值税、消费税和关税为主,省级政府以营业税为主,县级以财产税、所得税为主的税收制度改革.同时,应赋予地方适度的税收立法权,赋予地方政府根据各地税源状况,在和地方人大的监督下开设一些地方性税种的权力,并以此扩大税收规模.从而增强地方本级收入能力,壮大地方财政实力,使我国地方政府财政困难得到全面缓解.

⒉完善转移支付制度,全面缓解地方财政困难.建立科学、规范、透明的财政转移支付制度,是缓解地方财政困难的重要手段.应逐步取消“基数法”,建立以国际通用的“因素法”分配方式,缩小地区间贫富差距；按照我国公共产品供给均等化原则,取消税收返还,压缩专项转移支付规模,提高一般性转移支付规模及比重,使事权大于财权的贫困地区实现事权与财权的统一；全面推行不发达、落后地区“零资金”配套政策,根据各地区经济、社会、政治等有关指标,制定地区“零资金”配套政策,解决财力薄弱地区的财政负担过重问题,科学化解因专项配套而导致地方财政深陷困境的僵局.

(二)加强地方债务的监督与管理

目前地方政府负债数额较大,涉及面广,分布在政府各职能部门.对政府而言,很难说清自己到底有多少债务,存在多大的财政风险.所以,各级政府必须成立专门机构,负责债务风险统计、调查和风险预警分析,不经该部门批准,任何单位不得从事举债、担保等经济活动.同时,加快风险立法,明确债务风险的范围、责任等,用法律手段防范并化解财政风险.加强本级人大监督和群众的社会监督,建立完备、透明的地方政府债务信息披露制度建设,定期披露显性债务、隐性债务、或有债务等方面的情况.借鉴发达国家的成功经验,衡量地方政府的风险承受能力,在各个环节设置硬性指标限制,创立风险指标评级体系,在地方财政与融资平台之间设立“防火墙”,有力控制地方政府债务规模,强化融资平台与银行系统的风险约束意识,有效避免政府过度融资.

(三)强化还款意识,完善偿债机制

建议各级地方政府设立财政偿债准备金,保证债务偿还的资金需要.财政预算内拨款、提前收回的政府债权资金、预算外结余资金等可以作为财政偿债准备金的来源.对有经济效益和偿还能力的项目,财政部门应对其经营效益情况进行监控,督促项目单位制定并落实偿债计划,按月将偿债资金汇入财政偿债准备金.

总之,在当前的经济形势下,要在合理控制风险和持续促进经济发展之间寻找平衡点,采取科学合理的方法,按照辩证认识、规范引导的原则处理地方政府债务风险问题,以促进地方经济社会的可持续发展.

【参考文献】

［１］２０１０年全国公共财政收入基本情况［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｆ．ｇｏｖ．ｃｎ,２０１０－１２－０５．

［２］周波．政府间财力与事权匹配问题研究［Ｍ］．东北财经大学出版社,２００９．１８０－１８１．

［３］袁高峰．地方财政投融资平台债务风险问题研究［Ｊ］．山西财税,２０１０,（０８）．

［４］审计署公布审计报告７亿元民生资金被挤占挪用［ＥＢ／ＯＬ］． 中国新闻网,２０１０－０６－２３．

［５］中国社科院蓝皮书：地方政府土地财政推高房价［Ｎ］．法制日报,２０１０－０５－０６．

（责任编辑：牟春野）

Ｏｕｒ Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｔａｔｕｓ ａｎｄ Ｄａｂｔ Ｒｉｓｋ

Ｗｕ Ｗｅｎｌｉ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ １９９４,Ｔｈｅｒｅ ｗｅｒｅ ａ ｒｅｆｏｒｍ ａｂｏｕｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔａｘ ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎ． Ａｆｔｅｒ ｔｈｉｓ,ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｆｉｓｃａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ ｗａｓ ｇｒｏｗｔｈ．Ｔｈｅ ｆｉｓｃａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｗａｓ ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ．Ｂｕｔ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅａｒ ａ ｌｏｔ ｏｆ ｔｈｉｎｇｓ ｔｏ ｄｏ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｃａｓｅ,ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｈａｓ ｔｏ ｂｏｒｒｏｗ ｍｏｎｅｙ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ．Ａｆｔｅｒ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｃｒｉｓｉｓ,ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｍａｎｙ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｐｌａｔｆｏｒｍ．Ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ａｍｏｕｎｔ ｏｆ ｄｅｂｔ ｉｓ ｇｒｏｗｔｈ ｆａｓｔｌｙ．Ｉｔ ｉｎｃｒｅａｓｅｄ ｒｉｓｋ ｏｆ ｂａｎｋ ｃｒｅｄｉｃ．

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