财政投融资参与城镇化基础设施建设的实证

摘 要：利用财政投融资参与新型城镇化基础设施建设,不但可以为城镇化建设筹集大量资金,发挥财政资金的杠杆效应,而且可以提高资金的使用效率.通过借鉴上海市财政投融资参与城镇化建设的经验,建立和完善地方政府财政投融资平台,拓宽融资渠道,盘活政府存量资本,积极引导社会资金参与进来,以保障中国新型城镇化建设的顺利推进.

关 键 词 ：财政投融资；新型城镇化；基础设施建设；项目公司

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）31-0102-03

一、引言

2011年末,中国共有657个设市城市,建制镇的数量增加至19 683个,城镇人口占总人口比重达到51.27%,比2010年末提高1.32个百分点,城镇人口达到6.9亿,首次超过农村人口,成为中国社会结构的一个历史性变化[1].已经初步形成了4个成熟的城镇群和若干个半成熟城市群的格局,城镇化取得了巨大的成绩[2].

但是中国旧型城镇化是由赚取土地差价推动的,执行的是以土地财政和土地金融为主导的投融资模式.根据财政部综合司和国土资源部统计,2010年全国土地出让收入2.94万亿元（有关数据显示合同价款2.7万亿元）,2011年全国土地出让合同价款为3.15万亿元,2012年达到2.69万亿元[3],而2010年地方政府负债已达到10.72万亿元,2012年末仅36个地方政府本级债务高达3.85万亿元,债务增长率12.94%（可测算全国地方政府债务为13.87万亿元）,其中10个地区政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,16个地区债务率超过100%,20个地区偿债率超过20%[4],地方政府偿债压力增大,财政潜在风险凸显.

这种靠赚取土地差价、过度依赖房地产市场的繁荣推进了城镇化进程,显然已经不适应新型城镇化发展的要求.据财政部财科所按国际城镇化经验测算,中国新型城镇化将需要地方政府30万亿元左右的公共投资规模,如此巨大的资金需求,对于债务负担已经很重的地方政府财政来说将更加捉襟见肘,如果仍采用过去的土地金融模式来筹措城镇化建设资金,将有可能会导致公共债务风险,因此本文从财政投融资角度进行研究城镇化建设资金的筹集和运用,笔者先从利用Aoki的状态空间模型法建立委托写作技巧模型（张勇等,2003）,对利用政府纯粹财政资金投入城镇化建设,其效率比较低下,然后借鉴上海城镇化建设资金筹集与运作进行相关性分析,最后为财政投融资参与新型城镇化建设提出对策建议.

二、财政投融资参与上海城镇化建设的实证分析

财政投融资（Fiscal Investment and Loan）是指以政府为主体,采取有偿的手段通过直接和间接方式广泛地筹集资金,并按照政府特定的政策目标进行资金投放,以形成固定资产为主要目的所产生的一系列资金筹集和资金运用的活动[6].它既不是泛指财政一般性的投资和融资,也有别于商业性的金融投资,其资金运用以国家的政策为导向,以实现一定时期政府的政策目标为目的,同时又能避免财政资金使用的低效率,各级地方政府可以通过建立财政投融资平台为新型城镇化建设筹集资金.下面拟对上海市城镇化建设财政投融资的运作进行实证分析,从而为中国地方政府改变旧型的“土地财政”城镇化模式,建立完善的地方投融资平台,积极稳妥地推进中国的新型城镇化建设进程提出一些对策建议.

(一)上海城镇化建设进程

自20世纪90年代以来,上海始终致力于探索一条符合中国国情和自身特点的城镇化发展道路,城镇基础设施建设投资大幅度提升,投资额由1990年47.22亿元,增长到2011年的1157.34亿元,年均增速达到18.3%,高于上海GDP的年均11.4%增速,城镇化水平在中国处于领先水平（见下页图1）[7]：

从1990年开始,上海的城镇化率就已达到67.4%,对郊区以新城、中心镇为城镇化建设的重点,至2002年,城镇建设面积从十年前的143平方公里扩大到606平方公里,形成了“一城九镇”的新城镇化格局,即松江新城和安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、堡镇[8].尤其是从2002年之后,上海城镇化建设步伐加快,2004年城镇化率达到了81.2%,到2011年已达89.3%,近十年年均增速都在1.4%,高于全国城镇化1%年均增速[7].

(二)上海城镇化建设财政投融资运作

1.城市基础设施投资资金来源的市场化.上海城镇化建设进程的快速发展得益于其巨额资金的投入和财政投融资的运营模式,上海市政府通过建立地方财政投融资平台,按照市场化的运营原则,为上海市城镇化建设筹集了大量的资金（见表1）[7].

由上表计算可知,上海市2008—2011年固定资产投资来源于财政预算拨款所占比分别为1.49%、1.36%、1.78%和1.21%,而同期城市基础设施建设投资额分别为财政预算拨款的20.7倍、23.4倍、12.8倍、15.3倍,地方政府的财政投融资平台利用市场化手段为上海城镇化建设筹集了大部分资金.

2.上海地方财政投融资平台的搭建.1987年上海久事公司成为上海政府第一个投融资平台,是上海市政府投融资体制改革和创新的产物,城市建设资金的投入由传统的财政主导变为以资本、资产运作为重点,市场化、社会化融资为补充的新阶段[9],也培育出了一大批实力非常雄厚的市区（县）级的财政投融资机构（见下页表2）.

另外上海各区县也分别设立各自的财政投融资机构,这些地方投融资平台为上海的城镇化基础设施建设筹集了大量的资金,加快了上海城镇化建设步伐.

3.上海地方财政投融资的运行机制.

（1）财政局、银行、发改委三统一模式.上海城镇化建设取得成功的关键在于财政投融资机构方向明确.上海久事公司在很长一段时间内采取由市长直管,根据财政局、发改委和银行三方共同协商确定的城市基础设施建设规划进行资金的筹集和运作,久事公司通过控股对应的项目公司去完成项目建设,这既保证了政府城市建设政策的贯彻执行,又运用了市场化的手段筹集所需资金,并提出资金的使用效率. （2）组建项目公司筹集资金并进行项目运作.重大城建项目通过组建以项目为核心的公用事业公司,地方建投如久事公司或城投公司等通过控股这些公用事业公司参与到具体项目的融资、投资和经营中去（见图2）.其融资模式经历了举债、土地批租、资本运作和政策引导四个阶段,通过财政投融资,拓宽融资渠道,坚持财政投入、市场融资、吸引外资和利用民间资金等多渠道并举,确保城市基础设施建设每年提升一个层次,加速推进上海城镇化建设进程.

（3）“休养生息”和“功能定位”制度相结合,保证上海地方财政投融资机构的融资能力.从最初建立上海久事公司,城投接力,出资组建申通,成立浦东四大开发公司,及到后来的申虹公司和国盛集团,上海财政投融资机构之间进行轮番“休养生息”,再加上组建各个项目公司,使得上海的财政投融资机构一直保持比较强的融资能力.

三、结论与启示

1.政府垄断经营的低效率决定中国新型城镇化建设资金由财政投入,不但会加重政府的债务负担,更会导致财政资金的低效率.

2.通过完善地方财政投融资平台,利用市场手段筹集城镇化建设资金并且进行市场化运作,不但能够保证政府城镇化建设目标的实现,更有利于社会各种资本参与城镇建设,多渠道拓宽城镇基础设施建设资金.

3.地方政府在推进新型城镇化进程中,建议借鉴上海城镇建设经验,发挥财政投融资机构的政府与市场双重角色的功能,运用BOT、BT等多种项目建设模式,利用土地批租、存量资本盘活等手段,筹集新型城镇化建设资金.